VII SA/Wa 657/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości skargi na działalność organu. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowiło przekazać Radzie Miasta P. skargę J. M. na niezgodną z przepisami prawa działalność Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 6 lutego 2009r. J. M. zakwestionował działania Prezydenta Miasta P., których genezę skarżący wywiódł ze złego funkcjonowania płockiej służby zdrowia. Analizując wniesioną skargę skład orzekający stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie jest organem właściwym do jej rozpatrzenia. Zgodnie z art. 229 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: * rady gminy (miasta) - jest wojewoda, zaś w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, * prezydenta" miasta (i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych) - jest rada gminy (miasta). W uzasadnieniu podniesiono, iż samorządowe kolegia odwoławcze wyłączone zostały ze skargowego trybu załatwiania spraw unormowanych w/w przepisami, zaś istotą ich działania jest rozpatrywanie odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia wydawanych przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z póżń. zm.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póżń. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. M. - utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2009r. W ocenie organu prawidłowo przekazano skargę Radzie Miasta, bowiem zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa to właśnie ten organ jest właściwy do rozpoznania opisanej sprawy. Organy zobligowane do rozpatrywania skarg mają obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Jeżeli okaże się, że organ, do którego skargę wniesiono jest niewłaściwy do jej merytorycznego rozpatrzenia, obowiązany jest on niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać ją właściwemu organowi albo wskazać skarżącemu właściwy organ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009r. złożył J. M. Strona skarżąca podniosła, iż organem właściwym do rozpoznania skargi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. a nie Rada Miasta P. Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd kontroli działalności organu i jego likwidację, wyrażając jednocześnie niezadowolenie z działalności Kolegium i jego pracowników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż zarzuty w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego skarga okazała się uzasadniona z przyczyn formalnych. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu przekazujące skargę według właściwości Radzie Miasta P. Z treści przedmiotowej skargi z dnia 6 lutego 2009r. na "działalność Prezydenta Miasta P." wynika, iż materię objętą skargą, należy zakwalifikować do postępowania skargowego. Postępowanie to zostało uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - Skargi i wnioski, którego rozdział 2, obejmuje przepisy art. 227-240. W myśl art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Sprawy skargowe rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1.12.1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21.11.2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25.07.2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. była działalność Prezydenta Miasta P., zatem organem właściwym do jej rozpoznania była Rada Miasta P., co zasadnie wskazał organ. W sytuacji bowiem, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi, iż Rada Miasta P. została wadliwie wskazana jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło jednak orzekać w tym postępowaniu w formie postanowienia i we wskazanym trybie. O ile wniosek w ocenie organu, do którego wpłynął, został skierowany mylnie powinien być on przekazany właściwemu organowi (art. 243 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego jednakże nie przewiduje orzekania w tym przedmiocie w drodze postanowienia ani nie wskazuje środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 65 § 1 kpa, który stanowi wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W tej sytuacji w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009r. błędnie przytoczono, jako podstawę prawną orzekania art. 65 § 1 kpa. Mylnie także nadano mu nazwę postanowienia oraz błędnie poinformowano skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych (możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wskazane uchybienia nie skutkują jednakże koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności postanowienia z dnia[...] lutego 2009r. oraz nie stanowią podstawy do jego uchylenia, gdyż nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania mogło stanowić o uwzględnieniu skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt c ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższej wadliwej formy orzeczenia w przedmiocie przekazania wniosku nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy taki środek zaskarżenia w sprawie tej faktycznie nie przysługiwał. Obowiązkiem organu II instancji było rozpatrzenie wniosku z zachowaniem reguł procesowych regulujących postępowanie przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ ten, oprócz rozważenia zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien był z urzędu skontrolować, czy zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymało w mocy naruszające prawo postanowienie z dnia [...] lutego 2009r., to tym samym wydało orzeczenie rażąco naruszające prawo tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oznacza wadliwość decyzji w skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000r. III SA 2244/99). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienione wady zaskarżonego postanowienia charakteryzują się ciężarem pozwalającym uznać, iż dotknięte jest ono rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Na marginesie wskazać należy, że nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty podlegają ocenie Sądu. Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. W szczególności nie dokonuje kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ani nie orzeka w przedmiocie jego likwidacji. Sąd administracyjny w niniejszej sprawie dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu administracji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.