I OSK 2813/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2855/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2015 r., I SA/Wa 2855/14 oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy SKO dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych, co do przysługiwania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej w. W. (dalej jako: "PRN") z [...] lipca 1964 r. o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "M." w W. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Innymi słowy, ustalić należało, czy po stronie skarżącej występował interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie konieczne było ustalenie, czy skarżącej przysługiwały uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 2 z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej : "dekret") w dacie wydania decyzji z [...] marca 2009 r. SKO uznało, że skarżącej uprawnienia takie nie przysługiwały a sąd ustalenia te w pełni podziela z następujących przyczyn. Do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 2009 r. dołączona została poświadczona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika S. W., radcę prawego E. W., kopia odpisu aktu notarialnego obejmującego akt umowy kupna sprzedaży z 8 marca 1950 r. zawartej pomiędzy T. N. a S. W. Następnie do pisma z 12 lutego 2014 r. S. W. dołączył sporządzony przez K. K., notariusza w W., uwierzytelniony odpis odpisu umowy sprzedaży. W paragrafie 1 powołanej umowy wskazane zostało, że T. N. jest właścicielem działki budowlanej w W., na S. przy ul. D. wchodzącej w skład nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] o pow. 983,48 m2, oznaczonej nr [...] na planie sporządzonym w sierpniu 1935 r. przez mierniczego przysięgłego. Z powołanego paragrafu wynika, że T. N. złożył 5 października 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do powyższej działki. W paragrafie 2 umowy wskazano, że wszystkie swoje prawa do opisanej wyżej działki wypływające z cytowanego dekretu ustępuje on i przelewa na rzecz S. W. W paragrafie 5 aktu S. W. wskazał, że znane mu są prawa do zbywanej działki nr [...]. W toku postępowania wywołanego wniesieniem przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do akt administracyjnych złożony został notarialnie uwierzytelniony odpis powołanego wyżej odpisu z 1950 r. Zarówno w przedstawionej kopii poświadczonej przez pełnomocnika S. W., jak i w odpisie notarialnym odpisu z 1950 r. w paragrafie 2 umowy numer działki, do której przelewane są prawa wynikające z dekretu, jest zatarty. Tym niemniej z treści całego aktu notarialnego w tym również z przywołanej treści paragrafu 1 i 5 (w którym S. W. stwierdza, że znane są mu prawa do działki nr [...]) wynika bezsprzecznie, że T. N. 8 marca 1950 r. dokonał przeniesienia na rzecz S. W. wszystkich praw wynikających z dekretu w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Zatem SKO prawidłowo ustaliło, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 2009 r. Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego zarzucała organowi zaniechanie zobowiązania S. W. do przedłożenia oryginału umowy z 8 marca 1950 r. W ocenie sądu, SKO w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, z jakich przyczyn uznało, że brak jest podstaw aby nie dać wiary przedstawionemu przez S. W. odpisowi dokumentu. Okoliczność ta wyłączała możliwość zastosowania przez SKO art. 76a § 4 k.p.a. Samo już poświadczenie kopii odpisu aktu notarialnego przez fachowego pełnomocnika nadało temu dokumentowi walor dokumentu urzędowego (art. 76a § 3 k.p.a.). Jak już wskazano, do akt administracyjnych złożony został notarialnie uwierzytelniony odpis odpisu umowy sprzedaży, sporządzony 4 lutego 2014 r. przez K. K., notariusza w W. W dacie sporządzenia aktu notarialnego z 8 marca 1950 r. obowiązywały przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie. Zgodnie z art. 88 rozporządzenia akt notarialny stanowił dokument publiczny, o ile został uczyniony w myśl przepisów regulujących formę i warunki sporządzania aktów notarialnych. Zatem dowód z odpisu takiego aktu lub poświadczonej jego kopii stanowił (w myśl zasad dowodzenia z dokumentów urzędowych) dowód tego, co w nim zostało urzędowo zaświadczone. Wobec tego uznać należało, że za pomocą dokumentów urzędowych wykazane zostało przeniesienie przez poprzednika prawnego skarżącej na rzecz S. W. praw wynikających z dekretu do działki nr [...]. Jeżeli intencją skarżącej było doprowadzenie do złożenia do akt administracyjnych oryginału umowy z 8 marca 1950 r. rozumianego jako dokument zaopatrzony w oryginalne podpisy stron to żądanie takie było niemożliwe do zrealizowania. Stosownie do obowiązującego obecnie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 kwietnia 1991 r. w sprawie prowadzenia ksiąg notarialnych oraz przekazywania na przechowanie dokumentów sądom rejonowym (Dz. U. z 1991, nr 33 poz. 147) księgi i akty notarialne przechowywane są przez właściwe sądy rejonowe, które uprawnione są do wydawania odpisów z aktów notarialnych. Sądy uprawnione są również do wydawania innych dokumentów przekazanych do archiwum ksiąg wieczystych oraz udzielania informacji pisemnych i ustnych w tych sprawach z uwzględnieniem przepisów dotyczących aktów notarialnych i innych dokumentów (§ 10). Z tych przepisów wynika, że nie ma prawnych możliwości wydania przez Sąd Rejonowy prowadzący obecnie archiwum, oryginału umowy z 8 marca 1950 r. rozumianego jako pismo sporządzone 8 marca 1950 r. i podpisane przez obie strony. Zatem, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 76a § 4, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy są nieuzasadnione. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji SKO z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z [...] listopada 2013 r. nr [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 76a § 4, 77 § 1, 89 § 2 i 107 § 3 kpa przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i uznaniu, że SKO zasadnie nie uwzględniło wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z oryginału umowy sprzedaży roszczeń z 8 marca 1950 r. oraz wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, 2. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne uznanie, że decyzja SKO z [...] marca 2009 r. była skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA oparł się w całości na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy administracji. Obowiązkiem sądu było dokonanie weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organy administracji art. 7, 76a § 4, 77 § 1, 107 § 3 kpa. WSA nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Konsekwencją tego było nieprawidłowe przesądzenie, że SKO zasadnie nie uwzględniło wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z oryginału umowy sprzedaży roszczeń oraz wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, żeby skarżąca mogła zapoznać się z oryginałem umowy okazanej przez S. W. Sprawa zapoznania się z oryginałem umowy sprzedaży roszczeń ma dla skarżącej fundamentalne znaczenie. Oświadcza, że o istnieniu umowy sprzedaży roszczeń do działki przy ul. D. [...] i [...] zawartej pomiędzy jej dziadkiem T. N. a S. W. dowiedziała się dopiero dwa lata temu, w związku ze złożeniem przez S. W. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] marca 2009 r. Do czasu poinformowania jej przez SKO o złożeniu w dniu 1 czerwca 2012 r. w SKO wniosku S. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] lub o stwierdzenie nieważności tej decyzji, pozostawała w nieświadomości, że jej dziadek T. N. sprzedał S. W. roszczenia dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. D. [...] i [...]. W piśmie skierowanym do SKO z 21 lutego 2013 r. podniosła, że w żadnych dokumentach znajdujących się w posiadaniu rodziny, jak również w księdze hipotecznej nr [...] nie znalazła żadnej wzmianki o sprzedaży tej działki. Dopiero dwa lata temu skarżąca dowiedziała się o istnieniu orzeczenia dekretowego dotyczącego tej nieruchomości, którego kopię przekazał do SKO uczestnik. O wydaniu tego orzeczenia dekretowego nie wiedział także Prezydent W., który nieświadomy faktu istnienia tego orzeczenia, decyzją z [...] listopada 2007 r. rozpoznał wniosek dekretowy z 5 października 1949 r. W tej sytuacji skarżąca miała więc absolutne prawo żądać zapoznania się z oryginałem przedmiotowej umowy sprzedaży roszczeń, by móc zweryfikować czy podpisy widniejące na tej umowie są podpisami jej dziadka. Tego zaś mogłaby dokonać jedynie w odniesieniu do oryginału dokumentu, a nie miejscami nieczytelnej jego kserokopii. Jest bez znaczenia czy kserokopia tej umowy została poświadczona za zgodność przez radcę prawnego lub notariusza i czy dokument ma walor czy nie dokumentu urzędowego. W każdym z tych przypadków jest to tylko kopia (choćby i poświadczona), a nie oryginał. Kopia umowy sprzedaży roszczeń nie może być nieczytelna w zakresie jakiegokolwiek fragmentu dotyczącego istotnych elementów tej umowy. Oznaczenie zaś nieruchomości, której dotyczy wymieniona umowa, zalicza się do elementów istotnych umowy sprzedaży roszczeń. SKO bezpodstawnie, naruszając art. 76a § 4 kpa, nie przychyliło się do wniosku skarżącej i nie zażądało od S. W. oryginału umowy sprzedaży roszczeń. Zgodnie z art. 76a § 4 kpa "Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, organ administracji publicznej zażąda od strony składającej odpis dokumentu, o którym mowa w § 2, przedłożenia oryginału tego dokumentu". W literaturze wskazuje się jakie przykładowo okoliczności powinny powodować, że organ zażąda od strony oryginału dokumentu mimo przedstawienia jego uwierzytelnionej kopii: "(...) żądanie przedstawienia oryginału może wynikać np. z nieczytelnie sporządzonego odpisu (kopii) dokumentu, wątpliwości co do prawdziwości podpisu, niezgodności układu tekstu, braku logicznej spójności przedmiotowej treści dokumentu itp." (Cz. Martysz, Komentarz do art. 76a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2010). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W § 2 umowy sprzedaży roszczeń nie do odczytania jest numer działki, będącej przedmiotem sprzedaży. SKO powinno zastosować art. 76a § 4 kpa także dlatego, że przedmiotowe postępowanie było postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i miało na celu wyeliminowanie z obrotu ostatecznej decyzji. SKO nie ustosunkowało się także do wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy na podstawie art. 89 § 2 kpa w celu uzgodnienia interesów stron oraz ustalenia wiarygodności prawdziwości przedłożonej umowy sprzedaży roszczeń. Skoro uczestnik nie chciał udostępnić SKO oryginału umowy, to skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy, podczas której mogłaby zapoznać się z oryginałem umowy okazanej przez uczestnika postępowania. SKO nie przeprowadziło więc postępowania w sposób wyczerpujący i naruszyło art. 7, 76a § 4, 77 § 1, 89 § 2 i 107 § 3 kpa. Z powyższej analizy niezbicie wynika, że WSA naruszył wyżej wskazane przepisy prawa procesowego. Z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał, iż SKO zasadnie stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa nieważność decyzji SKO z [...] marca 2009 r. nr [...] – jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zdaniem SKO skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji SKO. Tymczasem skarżąca bezspornie wykazała, że brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego spowodował przesądzanie przez SKO i WSA, że skarżąca nie była stroną postępowania dotyczącego decyzji SKO z [...] marca 2009 r. nr [...]. Zatem, SKO bezpodstawnie stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa nieważność tej decyzji jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że S. W. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 76a § 4, 77 § 1, 89 § 2 i 107 § 3 kpa przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i uznaniu, że SKO zasadnie nie uwzględniło wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z oryginału umowy sprzedaży roszczeń z 8 marca 1950 r. oraz wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest bezzasadny. Trafnie bowiem przyjął Sąd I instancji, że samo już poświadczenie kopii odpisu aktu notarialnego przez fachowego pełnomocnika nadało temu dokumentowi walor dokumentu urzędowego (art. 76a § 3 k.p.a.). Poza tym, do akt administracyjnych złożony został notarialnie uwierzytelniony odpis odpisu umowy sprzedaży, sporządzony 4 lutego 2014 r. przez K. K., notariusza w W., co potwierdza treść pierwszego z dokumentów. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że oryginał każdej umowy sporządzanej w formie aktu notarialnego zawsze znajduje się w repertorium notariusza, który ten akt sporządził. Zaś na zewnątrz wydaje się jedynie odpisy tego aktu notarialnego. W rezultacie nie można Sądowi I instancji zarzucić, że mylnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy na skutek naruszenia art. 7, 76a § 4, 77 § 1, 89 § 2 i 107 § 3 kpa. Bezzasadność pierwszego z zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej czyni chybionym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa, ponieważ skarżąca kasacyjnie nigdzie nie wywiodła, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze podniesione wyżej względy uznano skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.