II OSK 3048/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 6/19 w sprawie ze skargi N. Z. i Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 6/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi N. Z. i Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie dotyczącej nałożenia na R. P. obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionej hali pomieszczeń pomocniczych, dobudowanej do zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego położonej przy ul. O. ... w B., na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z pkt 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w pkt 1 stwierdził przewlekłość postępowania; w pkt 2 stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 przyznał skarżącym od organu sumy pieniężne w kwotach po 1000 zł; w pozostałym zakresie oddalił skargę; w pkt 5 zasądził od organu na rzecz stron skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł S. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżając wyrok w pkt 1, 2, 3 i 5 oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania : I. art. 52 § 1 i § 2 w zw. z art. 53 § 2b i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu Sądu I instancji, że w sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia poprzez wniesienie ponaglenia, podczas gdy w rzeczywistości po wezwaniu do uzupełniania braku formalnego przedłożone zostało ponaglenie, które w istocie nie obejmowało okresu czasu procedowanego przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z racji wydania wyroku merytorycznego zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi: II. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na wymierzeniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w sytuacji, gdy skarga na przewlekłość winna zostać przez Sąd I instancji odrzucona, a nadto w sprawie nie miała miejsca przewlekłość wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w okresie od dnia 22 sierpnia 2018 r. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak faktycznych podstaw do przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżących; III. art. 149 § 1a w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 1, § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu błędnej kontroli i błędnym uznaniu, że organ S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w postępowaniu o charakterze rażącym, podczas gdy czynności wykonywane przez organ odwoławczy nie były pozorne, ani nieistotne dla sprawy (co weryfikował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 94/19), ani czynności nie były bezsensownie mnożone. Nadto polegające na dowolnym ustaleniu przez Sąd I instancji granic sprawy – po dniu 22 sierpnia 2018 r. w sytuacji, gdy złożona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmowała również okres wcześniejszy, w odniesieniu do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekał wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn.. akt II SAB/Gl 42/18. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa analiza stanu czynności podejmowanych przez organ doprowadziłaby do wniosku, iż w sprawie w okresie po dniu 22 sierpnia 2019 r. nie wystąpiła przewlekłość o charakterze rażącym oraz że rozstrzygnięcie winno mieć odmienną treść; IV. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na nieodrzuceniu skargi w części, względem której Sąd orzekł już wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 42/18 ustalając w sposób nieprawidłowy zakres czasowy wynikający z wniesionej skargi na przewlekłość, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że przy prawidłowym orzekaniu zapadłoby rozstrzygnięcie odmiennej treści; V. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny i nielogiczny polegający na tym, że Sąd I instancji (po wydaniu w tej sprawie i przywołaniu w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku, wyroku oddalającego skargę na bezczynności i przewlekłość postępowania (z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 42/18) oraz wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r. (wyrok z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 94/19) uchylającej decyzję organu powiatowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia) stwierdza, iż w okresie po 22 sierpnia 2018 r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego pozostawał w rażącej przewlekłości , gdyż w ocenie Sądu I instancji winien był wytyczne z decyzji z dnia 7 stycznia 2019 r. zawrzeć już w decyzji z dnia 22 sierpnia 2018 r., co jawi się irracjonalnie z uwagi na to, że organ odwoławczy nie jest w stanie przewidzieć, jakie błędy w prowadzonym postępowaniu może popełnić organ I instancji. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiło podstawę stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy wyjaśnienie w tak niespójny i nielogiczny sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia uniemożliwia w istocie przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2, 3 i 5 i odrzucenie skargi alternatywnie wnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2, 3 i 5 oraz rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. i Z. Z. wnieśli o jej oddalenie i podwyższenie sum pieniężnych im przyznanych zaskarżonym wyrokiem do wysokości maksymalnej kwoty określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz przez Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki przyjął w sprawie prawidłowo, że skarżący przed wniesieniem skargi z dnia 28 stycznia 2019 r. wyczerpał środek zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 i art. 53 § 2 b p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że po wezwaniu Sądu o usunięcie braków formalnych skargi, skarżący wykazali, iż wniesiona skarga poprzedzona została ponagleniem z 4 czerwca 2018 r. Zaznaczyć jednocześnie należy, że było to kolejne ponaglenie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowanie przez S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie rozpoznawanych odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 czerwca 1994 r. i 6 listopada 2018 r., dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego. Wcześniejsze ponaglenie z dnia 6 kwietnia 2018 r. poprzedzało skargę z 21 sierpnia 2018 r. rozpoznaną wyrokiem WSA z 14 grudnia 2018 r. II SAB/Gl 42/18. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że ocenił skargę w odniesieniu do naruszenia interesu skarżących (jako następców singularnych właściciela działek, sąsiadujących z nieruchomością zabudowaną obiektem objętym decyzją rozbiórkową z 1994 r.) od dnia złożenia przez nich ponaglenia z dnia 6 kwietnia 1918 r., przy czym jej oddalenie wiązało się z faktem wydania decyzji kasacyjnej z 22 sierpnia 2018 r. Wobec tego, że postępowanie w sprawie się nie zakończyło, a w dalszym jego toku Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wydał drugą decyzję kasacyjną z dnia 7 stycznia 2019 r., skarżący złożyli pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. sprzeciw i skargę na przewlekłość postępowania. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył, że przedmiotem rozpoznawanej skargi z 28 stycznia 2019 r. jest zarzut przewlekłości odnoszony do kolejnego etapu postępowania, tj. po 22 sierpnia 2018 r., prowadzonego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Data złożenia drugiego ponaglenia nie miała zatem znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy, natomiast warunkowała skuteczne wniesienie kolejnej skargi. Zauważyć bowiem trzeba, że o ile pierwsze ponaglenie zostało niejako "skonsumowane" poprzez złożenie skargi z 21 sierpnia 2018 r., to późniejsze ponaglenie z 4 czerwca 2018 r. otworzyło drogę do złożenia skargi z 28 stycznia 2019 r. i to niezależnie od wydawanych w toku tej sprawy decyzji oraz pierwszego wyroku z 14 grudnia 2018 r. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, co w niniejszej sprawie nastąpiło. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany został pogląd, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18). W niniejszej sprawie powyższy wymóg został zachowany. Tym samym nie zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a tym bardziej na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powołanego w zarzucie kasacyjnym. Nie zachodziła również potrzeba odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jak podniesiono w skardze kasacyjnej. W treści skargi z 28 stycznia 2019 r., co ważne połączonej w jednym piśmie ze sprzeciwem od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 stycznia 2019 r., skarżący negowali zasadność wydania kolejnej decyzji kasacyjnej. Właśnie w zaniechaniu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a konkretnie nieutrzymaniu w mocy decyzji o nakazie rozbiórki – skarżący upatrywali przewlekłości postępowania. Z kolei przytoczenie przez nich innych wadliwości w działaniach organu odwoławczego służyć miało wykazaniu rażącej przewlekłości. Skarżący nie zawarli żądania o ponowną ocenę postępowania pod kątem przewlekłości lub bezczynności w okresie przed dniem 22 sierpnia 2018 r. a zatem nie zachodziła potrzeba odrzucenia skargi w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w sposób właściwy wyznaczył ramy czasowe rozpoznawanej sprawy, uwzględniając stan rzeczy osądzony poprzednim wyrokiem II SAB/Gl 42/18. Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty zawarte w punktach I, III i IV skargi kasacyjnej. Nietrafnie również zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., podczas gdy Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził przewlekłość postępowania organu w rozpoznawanej sprawie, oceniając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto prawidłowo orzekł o przyznaniu określonych sum pieniężnych od organu na rzecz skarżących. Mając na względzie zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że przyczyną znacznego i nieusprawiedliwionego wydłużenia było sformułowanie w pierwszej decyzji kasacyjnej niewystarczających wytycznych, a następnie wydanie drugiej decyzji kasacyjnej. Potwierdzeniem wnioskowania przedstawionego przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r. II OSK 3080/19, uchylający wyrok WSA z 20 lutego 2019 r. II SA/Gl 94/19, którym oddalono sprzeciw skarżących od wymienionej wyżej decyzji kasacyjnej z 7 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w podanym wyroku przesądził, że w sprawie nie zachodziła konieczność dalszego badania sprawy przez organ I instancji, a ewentualne dodatkowe okoliczności faktyczne mogły być wyjaśnione przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Stwierdził ponadto, że zakres wskazanych prze organ odwoławczy wyjaśnień - uwzględniając przy tym fakt, iż kolejne wykorzystanie w sprawie regulacji art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia godzi w zasady ogólne k.p.a., w tym zasadę ogólną szybkiego postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) - bez wątpienia mógł zostać przeprowadzony przez ten organ, bez naruszania art. 136 i zasady dwuinstancyjności o której mowa w art. 15 k.p.a. Przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegało uwzględnieniu w niniejszej sprawie, w związku z mocą wiążącą tego wyroku, na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. W konsekwencji zaakceptować należało stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki przewlekłości postępowania, z którą w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Uprawniona była również kwalifikacja przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji, jako rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Niewątpliwie organ odwoławczy nie dołożył należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono szybciej. W szczególności nie wyczerpał dostępnych możliwości procesowych, aby rozpatrzyć sprawę merytorycznie, bez wydawania kolejnej decyzji kasacyjnej. Dla oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa znaczenie miały wszystkie okoliczności danej sprawy, chociaż rozstrzyganie dotyczyło etapu postępowania od czasu wydania pierwszej decyzji kasacyjnej z 22 sierpnia 2018 r. Nie można było bowiem pominąć faktu, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej, a pierwsza decyzja nakazująca rozbiórkę wydana była już w 1994 r. Tym bardziej, rozpoznając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 listopada 2018 r. ponownie orzekającej o rozbiórce przedmiotowego obiektu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dążyć do merytorycznego zakończenia sprawy. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwianiu sprawy jest znaczna i jest efektem takich działań, czy zaniechań organu, które można zinterpretować jako unikanie rozstrzygnięcia sprawy, bądź też lekceważenie praw stron domagających się czynności organu ( por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. II OSK 3374/18; 17 maja 2019 I OSK 2171/17). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co podnosili skarżący, którzy podejmowali szereg czynności w celu uzyskania końcowego orzeczenia co do samowoli budowlanej oddziałującej bezpośrednio na ich nieruchomość i wpływającej na wykonanie przysługującego im prawa własności. W rezultacie uprawnione było również podjęcie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd rekompensując skarżącym w pewnej mierze uszczerbek doznany przez nich z powodu przewlekłego działania organu słusznie przyznał im kwoty pieniężne. W rezultacie niezasadne okazały się zarzuty, sformułowane w punktach II i III skargi kasacyjnej. Nieuprawnione było nadto zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym. Sąd Wojewódzki, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia przedstawił istotne ustalenia faktyczne i prawne, pozwalające na dokonania kontroli instancyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie należy wskazać, że brak było podstaw prawnych do rozstrzygania o wnioskowanym przez skarżących podwyższeniu przyznanych im sum pieniężnych. Skoro skarżący nie zaskarżyli w tej części wyroku Sądu Wojewódzkiego, to nie mogli formułować w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądań o weryfikację przyznanych im sum pieniężnych. W związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną osobiście, a nie przez profesjonalnego pełnomocnika, nie było również podstawy do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.