II OSK 1779/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 698/16 w sprawie ze skargi K. w R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 698/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. w R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła K. w R. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo wydał rozstrzygniecie kasatoryjne w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji słusznie ustalił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W określeniu tym chodzi o to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel; Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; opubl. LEX/el., 2014). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez Wojewodę, skarżąca kasacyjnie podnosi, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że “konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Spółdzielnia uważa, że w przypadku decyzji kasatoryjnej istotną rolę ma do spełnienia jej uzasadnienie. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości. W ocenie skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W zaistniałej sprawie organ powinien uchylić zaskarżona decyzję i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Takie same zarzuty, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy poczynić w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w Gdańsku. WSA w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie odniósł się merytorycznie do podstaw wydanej decyzji kasatorynej i nie ocenił jej prawidłowości w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. w R. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał uchybienia, które legły u podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, to jest: – projekt budowlany obejmuje działki o nr ew. [...] i [...], przy czym działka [...], na której przewidziano lokalizację zjazdu należy do gminy, a w aktach sprawy brak jest zgody Wójta na jej wykorzystanie na cele budowlane, – istnieje konieczność sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z projektem zagospodarowania uzgodnionym przez Konserwatora Zabytków – okładziną ceramiczną miała być wykończona elewacja północno-wschodnia a nie południowo-wschodnia, – niespójny jest opis pokrycia dachowego – na str. 54 wskazano blachę trapezową a na str. 56 blachodachówkę, – mapa, na której wykonano projekt jest nieaktualna, – na str. 13 projektu wskazano, że odległość od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi od 4,5 m do 4,58 m zaś szerokość rampy wynosi 3,1 m, co może oznaczać, że znajduje się ona w odległości 1,4 do 1,48 m od granicy z działką sąsiednią, – projektant nieprawidłowo określił obszar oddziaływania obiektu. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ I instancji obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istoty wpływ na wynik sprawy albowiem istnieje konieczność poprawienia podstawowego dokumentu będącego podstawą wydania rozstrzygnięcia, to jest projektu budowlanego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia nie są bowiem nieusuwalne i mogą być w postępowaniu przed organem I instancji usunięte. Wobec powyższego uznać należało, że Sąd I instancji nie dostrzegając powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Sąd ten nie dopuścił się więc zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 138 K.p.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.