II OSK 1549/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 59/18 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody K. z dnia 21 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody K. z dnia 21 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia 17 listopada 2017 r. nr ... oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej spółka P. sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku: i. niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz 146 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji zapadłych w sprawie, pomimo iż odpowiadały one prawu; ii. błędnego zastosowania art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w wyniku błędnego stwierdzenia, że inwestycja nimi przewidziana wymagać może uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy właściwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści uzasadnień uchylonych decyzji wskazuje, iż organ poddał dogłębnej analizie przedstawione przez skarżącą kasacyjnie kwalifikację i analizę środowiskową, o czym świadczy uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji – co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok sądu pierwszej instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień uchylonych decyzji; iii. niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcia, że działanie organu było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko", posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnych wskazań dla organów pierwszej i drugiej instancji odnośnie ponownego prowadzenia postępowania m.in. w zakresie ewentualnej konieczności "sumowania parametrów anten czy też ich wzajemnego oddziaływania"; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz 71 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa z 3 października 2008 r.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.) przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ powinien rozważyć uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy postępowanie w sprawie wydania tejże decyzji w odniesieniu do przewidzianej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji jest bezprzedmiotowe, jako że nie stanowi ona "przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko co wynika z poddanej analizie organów kwalifikacji i analizy środowiskowej, którą organy rozważyły przy uwzględnieniu przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.; b. § 3 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez zastosowanie, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jego zastosowanie jest niezasadne, jako że nie ma żadnych przesłanek do stwierdzenia, iż na nieruchomości objętej kontrolowanym w trybie wznowieniowym pozwoleniem na budowę ma być zlokalizowane jakiekolwiek inne przedsięwzięcie tego samego rodzaju, które po zsumowaniu parametrów osiągnęłoby progi przekraczające te przewidziane § 3 ust. 1 pkt 8 ww. Rozporządzenia. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na znaczną liczbę uczestników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r., a ponadto § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., które okazały się niezasadne. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłową wykładnię wymienionych przepisów, z trafną konkluzją, że ich regulacja nie została w sposób właściwy uwzględniona przy rozpoznawaniu sprawy przez organy obu instancji. Konkretnie Sąd Wojewódzki zanegował wnioskowanie organów pierwszej i drugiej instancji wskazujące, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej (SBTK), objęta pozwoleniem na budowę z 21 marca 2017 r. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust.1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki zasadnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że przy rozpoznawaniu sprawy w trybie wznowienia organy miały obowiązek dokonania samodzielnie jednoznacznej oceny, czy przed udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej wymagane było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. Określając zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na przyjmowaną w orzecznictwie wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., z której wynika, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja jako całe przedsięwzięcie (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko. Jak słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, dla dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie się lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania przekroczy wielkości dopuszczalne (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14; 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; 9 czerwca 2017 r., 11 OSK 1839/16; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; 23 września 2021 r., II OSK 2577/20 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego). Ponadto w orzecznictwie podniesiono, iż treść § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. potwierdza, że tak jak w przypadku rozbudowy bądź przebudowy, również przy kwalifikacji budowy nowego przedsięwzięcia konieczne jest sumowanie jego parametrów, w tym mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej w celu ustalenia potencjalnego oddziaływania całego obiektu stacji bazowej na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że aby można było zsumować parametry charakteryzujące zaprojektowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej) niezbędne jest uprzednie ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Tak więc dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całej instalacji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1900/17 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowisko zasady zapobiegania i przezorności, zgodnie z którą podmioty korzystające ze środowiska, jak też organ administracji zobowiązane są do przewidzenia wszystkich negatywnych następstw korzystania ze środowiska oraz zastosowania takich rozwiązań, które będą im zapobiegały. Ponadto w orzecznictwie trafnie wskazano, że dokonując systemowej wykładni omawianych przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. należy mieć na uwadze, że z art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. – wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego oddziaływania na środowisko nakazuje uwzględnić nie tylko wszystkie bezpośrednie pośrednie skutki środowiskowego oddziaływania planowanej inwestycji, lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 2577/20). Przedstawionego powyżej stanowiska w zakresie wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie może podważyć argumentacja przyjmowana w odosobnionych wyrokach sądów administracyjnych, oparta zasadniczo na literalnym brzmieniu wymienionych przepisów, bez uwzględnienia obowiązujących dyrektyw wykładni systemowej, czy funkcjonalnej oraz celowościowej (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, powołany w skardze kasacyjnej). W równym stopniu nieprzekonujące są również przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienia zawarte w urzędowych pismach Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz odpowiedziach Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury i Ministra Zdrowia na interpelacje składane w przedmiocie kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Z tych wszystkich względów należało zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w sposób wystarczający okoliczności determinujących kwalifikację przedmiotowej stacji bazowej jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma racji skarżąca Spółka, podnosząc w podstawie kasacyjnej, że organ odwoławczy poddał dogłębnej ocenie przedstawioną przez inwestora dokumentację w postaci "Analizy kwalifikacyjnej" oraz "Analizy środowiskowej". Zauważyć należy, że z dokumentów przedłożonych przez inwestora, jak też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przy kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej stacji bazowej kierowano się taką wykładnią przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., jaką przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie znajduje to potwierdzenia w przywołanych przez organ odwoławczy danych zawartych w "Analizie środowiskowej" i "Analizie kwalifikacyjnej". Ponadto uprawnione były uwagi Sądu Wojewódzkiego, że treść uzasadnień decyzji nie pozwala stwierdzić, iż organy samodzielnie dokonały weryfikacji dokumentacji złożonej przez inwestora w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. W rezultacie należało zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co warunkowało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), aczkolwiek w uzasadnieniu wyroku wadliwie pominięto ten przepis, wskazując tylko przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., jako podstawę orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 12 k.p.a. należy zauważyć, że zasada szybkości i prostoty postępowania nie może być realizowana kosztem reguł postępowania służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, stosownie do wymogów zasady prawdy materialnej. Wobec powyższego nietrafnie w podstawie kasacyjnej zarzucono, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił tego, iż działanie organów administracji podyktowane było treścią art. 12 k.p.a. Podobnie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu, w szczególności zawiera prawidłowe wytyczne co do kierunku dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Sąd Wojewódzki w konkluzji wyroku zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania wynikające z rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku, w szczególności dokonają pełne ustalenia faktyczne co do kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.