II GSK 297/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 2200/07 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. o sygn. akt V SA/Wa 2200/07 odrzucił skargę T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [..] czerwca 2007 r. nr [...] informujące o niemożliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej spółki. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 31 stycznia 2007 r. T. Sp. z o.o. złożyła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej PARP, wniosek o dofinansowanie projektu inwestycyjnego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Poddziałanie 2.2.1. "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji", dalej jako "SPO - WKP". W piśmie z dnia [...] maja 2007 r. PARP poinformowała skarżącą spółkę, że jej wniosek dotyczący dofinansowania projektu został zaopiniowany pozytywnie i otrzymał 77 punktów. Jednakże ze względu na wyczerpanie środków finansowych w budżecie programu zawarcie umowy o dofinansowanie nie będzie możliwe. Spółka T. w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa przy ocenie merytorycznej wniosku, co jej zdaniem, miało wpływ na liczbę uzyskanych punktów. Pismem z [...] czerwca 2007 r. PARP poinformowała spółkę, że wszystkie wnioski zostały ocenione przez trzech niezależnych ekspertów zgodnie z obowiązującymi kryteriami. T. spółka z o.o. zaskarżyła pismo z [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż uznała, że jest to decyzja administracyjna. W skardze skarżąca spółka podkreśliła, że procedura określająca tryb i zasady składania wniosku o dofinansowanie ma charakter postępowania administracyjnego, dlatego przysługuje jej prawo do wniesienia skargi w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi stwierdził, że zakwestionowane pismo PARP z dnia 14 czerwca 2007 r. nie jest decyzją administracyjną oraz nie mieści się w kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. podlegających kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i uznał skargę za niedopuszczalną. Sąd I instancji podkreślił, że funkcję PARP w realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw określa ustawa z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275). Z kolei szczegółowe regulacje prawne dotyczące warunków i trybu udzielania przez PARP pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorstw zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. - w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. z 2005 r. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), wydane na podstawie art. 6 b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP. Z przepisów wymienionych aktów prawnych wynika, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości przy udzielaniu wsparcia finansowego w zakresie programu "SPO - WKP" pełni rolę instytucji wdrażającej i nie posiada władczych kompetencji w zakresie oceny wniosków o dofinansowanie, a jedynie informuje wnioskodawców o wynikach wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą, tj. Ministra właściwego do spraw gospodarki. Sąd podkreślił, że pismo PARP z dnia [...] maja 2007 r. było informacją skierowaną do wnioskodawcy zgodnie z § 14 ust. 5 rozporządzenia w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej, zaś pismo z [...] czerwca 2007 r. było bardziej szczegółową informacją dotyczącą wniosku a nie, jak twierdzi skarżąca, decyzją administracyjną. Aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania jednostronnych i władczych oświadczeń woli. Tymczasem żaden przepis ustawy, w tym ustawy o utworzeniu PARP, nie przyznaje tej instytucji kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto przepisy regulujące udzielanie pomocy w ramach "SPO WKP" nie zawierają trybu odwoławczego od oceny wniosków dokonywanej przez Grupę Roboczą ds. Oceny Projektów. Zamieszczone na stronie internetowej PARP "Zasady odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach działania 2.2.1. SPO - WKP" stanowią jedynie akt o charakterze wewnętrznym pozbawiony normatywnego znaczenia. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska przyjętego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 3/06, w której Sąd uznał, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie określonego w art. 26 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że skoro pomoc finansowa w ramach programu "SPO - WKP" jest udzielana przedsiębiorcy, zgodnie z ustawą, na podstawie umowy cywilnoprawnej, to taki charakter mają również czynności związane z zawarciem umowy. Dysponowanie środkami publicznymi przy przyznawaniu takiego rodzaju wsparcia samo przez się nie nadaje czynnościom podmiotu będącego dysponentem tych środków charakteru administracyjnoprawnego. W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji spółka T. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisem § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.) oraz art. 26 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) i art. 6b ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275) przez przyjęcie, że na zawiadomienie o odmowie skierowania projektu do ponownej oceny i odmowie udzielenia wsparcia finansowego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że pismo PARP informujące o niemożliwości zawarcia umowy w sprawie przyznania spółce T. wsparcia finansowego było w istocie decyzją administracyjną, gdyż zawierało wszystkie elementy indywidualnego aktu administracyjnego. W piśmie PARP rozstrzygnęła w sposób władczy sprawę skarżącej przez odmowę skierowania wniosku do ponownej oceny i tym samym orzekła o jej uprawnieniach wynikających z przepisów prawa. W ocenie skarżącej, PARP jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - uchwała składu 7 sędziów NSA sygn. akt II GPS 3/06 skarżąca stwierdziła, że podstawę do wydawania przez PARP decyzji administracyjnych stanowi przepis art. 26 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować jako upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej. Kompetencja PARP do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wsparcia finansowego dla przedsiębiorstw wynika także z art. 6b ustawy o PARP, który stanowi, że PARP może udzielać pomocy finansowej podmiotom wymienionym w art. 6b ustawy w formach określonych w art. 6b ust. 2 ustawy, w tym bezzwrotnego wsparcia finansowego. Zgodnie z treścią przepisów § 14 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw PARP rozstrzyga sprawy merytorycznie, gdyż sporządza ocenę projektów i listę tych projektów, którą przekazuje instytucji zarządzającej w celu zatwierdzenia. Zatem to PARP rozstrzyga ostatecznie o odmowie udzielania wsparcia finansowego wnioskującym podmiotom a nie instytucje współuczestniczące w procesie decyzyjnym, tj. instytucja zarządzająca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PARP wniosła o jej oddalenie w całości i utrzymanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w mocy oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz PARP kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem PARP zarówno przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, jak i przepisy ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz aktów wykonawczych nie zawierają regulacji prawnych pozwalających przyjąć, że odmowa udzielenia wsparcia finansowego lub udzielenie tego dofinansowania ma formę decyzji administracyjnej. Zdaniem PARP, nie można wywodzić ze zwrotu "udziela pomocy" tezy, że udzielenie wsparcia finansowego przedsiębiorcom przez PARP jest postępowaniem administracyjnym. Wybór umowy cywilnoprawnej jako formy przyznania pomocy prowadzi do wniosku, że ustawodawca konsekwentnie opowiedział się za cywilnym charakterem czynności związanych z zawarciem tej umowy. Wykonywanie zadań publicznych przez określony podmiot w formach właściwych dla prawa cywilnego powoduje, że realizacja tych zadań nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na odmowie zakwalifikowania przez Sąd I instancji pisma PARP z 14 czerwca 2007 r. informującego o niemożliwości zawarcia umowy o dofinansowanie jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem przez Sąd I instancji skargi wniesionej w sprawie tego pisma. Istotą problemu jest zatem ustalenie, czy pismo PARP z [...] czerwca 2007 r. było władczym rozstrzygnięciem administracyjnym i czy podlegało kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rolę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz zakres jej uprawnień w wspieraniu inwestycji ze wspólnotowych środków publicznych w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw reguluje ustawa z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275), dalej ustawa o PARP. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2007 r. Nr 22, poz. 1658 ze zm.) jako instytucja wdrążająca, udzielająca pomocy finansowej podmiotom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy. Przepis art. 6b ust. 8 ustawy o PARP stanowi, że Agencja udziela pomocy finansowej w formie umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z kolei szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej przez PARP m.in. dla poddziałania 2.2.1. "wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji" określa rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U z 2004 r. Nr 195, poz. 2010). Z regulacji § 13 i § 14 rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy z programu "SPO - WKP" jest dwuetapowe. Pierwszy etap obejmuje składanie i wstępną ocenę formalną i ekonomiczno - techniczną wniosków o dofinansowanie, której dokonują, na podstawie przepisu § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, regionalne instytucje finansujące. Drugi etap postępowania przeprowadza Agencja i kończy się on zawarciem umowy cywilnoprawnej o przyznanie dofinansowania z przedsiębiorcami spełniającymi kryteria warunkujące otrzymanie tej pomocy finansowej. W ramach drugiego etapu postępowania Agencja dokonuje oceny formalnej oraz merytorycznej wniosków przekazanych przez regionalne instytucje finansujące (§ 14 ust. 2). Wyniki oceny wniosków przeprowadzonej przez Agencję są przekazywane w postaci listy rankingowej PARP instytucji pośredniczącej - Komitetowi Sterującemu, o którym mowa w dziale IV pkt 1.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego - wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023) w celu ich weryfikacji. Opinia Komitetu Sterującego w tej kwestii jest wiążąca dla instytucji zarządzającej, tj. ministra właściwego do spraw gospodarki. Instytucja zarządzająca zatwierdza listę rankingową wniosków podmiotów przedłożoną przez Komitet Sterujący, z którymi Agencja zawrze umowę o dofinansowanie (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Po zatwierdzeniu przez instytucję zarządzającą listy rankingowej wniosków Agencja zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 5 rozporządzenia). Jak wynika z treści wymienionych przepisów rozporządzenia, Agencja nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego "SPO - WKP", tj. nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw. W świetle § 14 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 6b ust 8 ustawy o PARP, Agencja jest podmiotem dokonującym formalnej i merytorycznej oceny wniosków, i później, zawierającym z przyszłymi beneficjentami umowy o dofinansowanie, na podstawie zatwierdzonej przez instytucję zarządzającą (ministra) listy rankingowej wnioskodawców. A zatem to nie Agencja, lecz właściwy minister dokonuje wyboru przyszłego kontrahenta (beneficjenta). Minister właściwy do spraw gospodarki zatwierdza, czyli w istocie ustala listę wniosków kwalifikujących się do udzielenia dofinansowania i stanowisko tego organu przesądza o tym, z kim Agencja zawrze ostatecznie umowę o dofinansowanie. Jeżeli więc chcieć doszukiwać się w procesie przyznawania dofinansowania, kończącym się zawarciem albo niezawarciem cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie, władczego decydowania o przyznaniu dofinansowania, to w świetle przedstawionych regulacji prawnych nie można takich kompetencji przypisywać Agencji. Agencja w ostatnim etapie postępowania jest bowiem jedynie wykonawcą woli ministra. Przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR należy, co do zasady, do instytucji zarządzającej i wobec tego w rozpoznawanej sprawie należy je identyfikować z czynnością instytucji zarządzającej polegającą na zatwierdzeniu wniosków zakwalifikowanych do utrzymania dofinansowania w ramach programu "SPO - WKP". Według art. 26 ust. 2 ustawy o NPR dofinansowanie projektów "przyznaje" instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. W systemie realizacji programu "SPO -WKP" instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Pismo Agencji informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Jej znaczenie polega jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wyniku wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi spółki T. na pismo Agencji z [...] czerwca 2007 r. za prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.