I OSK 62/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. skargi kasacyjnej M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 613/16 w sprawie ze skargi M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej K. 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 1 punktu 5 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 3. zasądza od Miasta K. na rzecz M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w B. kwotę 1407 (tysiąc czterysta siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 613/16 oddalił skargę M. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w B. na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej K.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej K. - w zakresie § 1 pkt 5, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako u.s.g. bądź ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a w związku z tym wydanie go bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Rada Miasta K. w § 1 pkt 5 uchwały nr [...] dokonała zmiany uchwały nr [...], dodając do niej § 8 ust. 3. W przepisie tym wyraziła zgodę na dokonywanie zmian prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy K. położonych na terenie miasta K., nabytego na podstawie różnych tytułów prawnych w zakresie sposobu, celu i korzystania z nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w przypadkach i na zasadach określonych w dalszej części uchwały, w szczególności w punkcie 2, zgodnie z którym zmiana umowy użytkowania wieczystego może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków tj. m.in. wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz Gminy Miejskiej K. opłaty stanowiącej 25% wartości nieruchomości określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Opłata ta nie może być jednak wyższa niż 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste a wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Akty prawa miejscowego, w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mogą być wydawane tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uchwała nr [...] Rady Miasta K., wprowadziła do uchwały nr [...] zmiany m.in. w zakresie możliwości zmiany umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, uzależniając jednakże dokonanie takiej zmiany od dokonania wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz Gminy Miejskiej K. opłaty stanowiącej 25% wartości nieruchomości określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Normy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Zdaniem skarżącej, w zakresie żądania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego akt prawa miejscowego - uchwała nr [...] został wydany bez stosownego upoważnienia ustawowego, a tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Jako podstawę do wydania wskazanej wyżej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej i właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Norma kompetencyjna wskazana w tym przepisie odnosi się do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W tym kontekście skarżąca zauważyła, że wykonywanie umów prawa użytkowania wieczystego (a więc również dokonywanie zmian w tych umowach) należy do czynności zwykłego zarządu nieruchomością. Za zakwalifikowaniem takich czynności jako czynności zwykłego zarządu przemawia m.in. stosunkowa niewielka doniosłość takich czynności, jak również to, że poszczególne czynności zwykłego zarządu dokonywane w związku z nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste są regulowane wprost w ustawie z dnia 21 sierpnia 2004r o gospodarce nieruchomościami(Dz.U.2004.261.2603 ze zm., dalej jako u.g.n.) np. w art. 62 ust. 4 i nie ma potrzeby ani uzasadnienia do regulowania takich czynności w uchwałach. Po drugie, upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym powinno być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Z katalogu czynności (pomijając już wyżej wskazaną kwestię charakteru czynności zarządu) wymienionego w tym przepisie nie sposób wyinterpretować uprawnienia dla organów gminy w zakresie zobowiązywania użytkowników wieczystych do wnoszenia jednorazowej opłaty związanej ze zmianą umowy użytkowania wieczystego w zakresie celu czy sposobu korzystania. Nie jest to bowiem nabywanie, zbywanie, obciążanie nieruchomości, czy też ich dzierżawa lub najem. Tylko zasady dotyczące tych czynności mogą być uregulowane w uchwałach Rady Gminy, na podstawie tego upoważnienia ustawowego. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego w zakresie nakładania opłat za zmianę umowy użytkowania wieczystego w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości. Dodatkowo skarżąca podniosła, że wysokość ustanowionej opłaty ma charakter rażąco wygórowany. Ustalona stawka jest nieproporcjonalnie wysoka w stosunku do wartości nieruchomości oraz wartości prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca podkreśliła, że regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, w odniesieniu do zmiany celu określonego w umowie użytkowania wieczystego, całościowa. Pełna i kompleksowa regulacja tego zagadnienia znajduje się w art. 73 oraz art. 78 - 81 u.g.n. Nie ma więc w tym zakresie miejsca do tworzenia dalszych regulacji dotyczących zmiany sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, nawet w formie aktów prawa miejscowego. W szczególności należy podkreślić, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ściśle określa, jakiego rodzaju opłaty mogą być pobierane z tytułu użytkowania wieczystego. Rada Miasta K., wydając uchwałę nr [...] była świadoma braku upoważnienia ustawowego do wydania uchwały w tym zakresie. W treści samej uchwały - w § 8 ust. 3 pkt 3 uchwały nr [...] w brzmieniu nadanym uchwałą nr [...] wskazano, że opłata określona w punkcie 2 lit. b jest opłatą niezależną od innych należności wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny w usunięciu opisanego wyżej naruszenia prawa wynika z faktu, iż jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], położonej w K. Z uwagi na to, że Spółka zamierza realizować na tym gruncie zamierzenie inwestycyjne, dla którego konieczna jest zmiana celu prawa użytkowania wieczystego przewidzianego w umowie użytkowania wieczystego, uchwała Rady Miasta K. nr [...] narusza interes prawny Spółki w sposób bezpośredni, indywidualny i realny, co uzasadnia niniejsze wezwanie. Jest to związane z faktem, że zmiana umowy użytkowania wieczystego została uzależniona od spełnienia warunków opisanych w tej uchwale. Spółka będzie więc zobowiązana do wniesienia takiej opłaty, póki skarżony akt prawa miejscowego nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Zdaniem organu, strona skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi. Zaskarżona uchwała wskazuje jedynie użytkownikowi wieczystemu, na jakich zasadach Prezydent Miasta K. może wyrazić zgodę na zmianę treści prawa użytkowania wieczystego. Zatem nie jest możliwe wskazanie bezpośredniego związku pomiędzy postanowieniami skarżonej uchwały a treścią prawa użytkowania wieczystego. Można natomiast mówić jedynie o pośrednim wpływie przedmiotowej uchwały na sytuację prawną skarżącej, ponieważ w sytuacji gdy użytkownik wieczysty zdecyduje się wykorzystywać grunt w sposób odmienny niż to wynika z treści prawa użytkowania wieczystego, to będzie mógł zwrócić się do właściciela o dokonanie zmiany w tym zakresie. W ocenie strony przeciwnej, Rada Miasta K. podejmując w dniu [...] grudnia 2008 r. uchwałę nr [...] nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa. Uchwała ta jest bowiem realizacją obowiązków określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także kodeksie cywilnym i mieści się w ramach możliwości kształtowania treści danej czynności prawnej w oparciu o zasadę zawierania umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona skarga spełnia wymogi określone w art. 101 u.s.g., tj. zaskarżono uchwałę z zakresu administracji publicznej, skarżąca spółka dopełniła także wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nadto skarżąca wykazała, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. ubiegającego się o zmianę celu użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Rozważania prowadzące do odpowiedzi na pytanie czy zaskarżone postanowienia uchwały RMK pozostają niezgodne z prawem, Sąd I instancji poprzedził obszerną analizą funkcji, charakteru i zadań jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina oraz treści prawa użytkowania wieczystego i essentialia negotii umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zagadnienia te Sąd I instancji rozważał na tle art. 164 ust. 1, art. 166 ust. 1 Konstytucji, art. 2 ust. 2, art. 15, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9, art. 26, art. 30, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 43, art. 45 u.s.g., art. 38, art. 140, art. 233, art. 236, art. 239, art. 240 kodeksu cywilnego, art. 28, art. 29, art. 33 ust. 3, art. 37, art. 40 ust. 2, art. 63, art. 71, art. 72, art. 73 ust. 2, art. 151 u.g.n. Wobec wszystkich przytoczonych wyżej regulacji ustawowych dotyczących zarówno pozycji ustrojowej gminy, jej uprawnień właścicielskich, konstytucyjnie chronionej samodzielności, generalnej klauzuli kompetencyjnej leżącej po stronie rady gminy, rozumienia pojęcia "czynności przekraczających zwykły zarząd" oraz treści prawa użytkowania wieczystego, Sąd I instancji przyjął, że zmiana umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w zakresie sposobu korzystania z gruntu należącego do jednostki samorządu terytorialnego jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i nie mieści się w zwykłym gospodarowaniu nieruchomościami, a zatem zasady te winna ustalać rada gminy, a nie indywidualnie w każdej sprawie prezydent. Skoro bowiem immanentną cechą prawa użytkowania wiecznego jest jego "cel", to jego zmiana nie może być traktowana jako niewiele znacząca jak chciałby skarżący. Decydując się na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, gmina dokonuje jej wyceny i "wystawia" ją na przetarg z góry określając cel, który ma być na niej realizowany. Zupełnie inna jest wartość rynkowa (a i zainteresowanie taką nieruchomością), gdy przedsięwzięciem, które można zrealizować na nieruchomości jest budowa obiektów sportowych (cel sportowy), a zasadniczo inna, gdy celem możliwym do zrealizowania jest budownictwo wielorodzinne w atrakcyjnej części miasta (cel mieszkaniowy). Gdyby (hipotetycznie) użytkownik wieczysty doszedł do przekonania, że nie chce realizować celu sportowego przewidzianego umową której jest stroną, użytkowanie wieczyste zostałoby rozwiązane, a nieruchomość została wystawiona na przetarg na cel mieszkaniowy, to gmina uzyskałaby pierwszą opłatę roczną ustaloną procentowo od jej wartości rynkowej według przeznaczenia mieszkaniowego. Wszystko to dotyczy także odpowiednio opłat rocznych. Natomiast niczym nieograniczona i dowolna zmiana celu umowy użytkowania wieczystego niejednokrotnie mogłaby się jawić jako obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, szeroko wyżej zacytowanych, zarówno w zakresie trybu przetargowego ustanawiania tego prawa jak i -w konsekwencji- w zakresie wysokości pobieranych opłat z tytułu ustanowienia tego prawa. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, zbyt daleko idącym byłoby twierdzenie, że zmiana umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie jej celu jest w ogóle niemożliwa, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą swobody umów wynikającą z Kodeksu Cywilnego. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit.a, jako czynności przekraczające zwykły zarząd określa np. umowy najmu czy dzierżawy zawierane na okres dłuższy niż 3 lata. W przypadkach, w których rada gminy nie ustaliła jeszcze zasad ich zawierania wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest każdocześnie uzyskać zgodę rady na np. 5-cio letnią umowę najmu nieruchomości gminnej. Tym bardziej zatem zmiana celu umowy użytkowania wieczystego, czyli umowy trwającej minimum 40 a zwykle 99 lat, w kontekście wszystkich powyższych wywodów, będzie taką czynnością prawną wobec nieruchomości, która przekracza zakres zwykłego zarządu mieniem komunalnym. Prawo użytkowania wieczystego pozostawiając własność nieruchomości przy właścicielu i silnie akcentując jego "celowość" jest bowiem również prawem, za pomocą którego gmina może częściowo kształtować sposób korzystania z terenów stanowiących jej własność. Nie zawsze najważniejszym celem musi być wysokość opłaty, niejednokrotnie celem tym może być zagospodarowanie terenów w taki sposób, aby najlepiej służyły społeczności lokalnej. Sąd Wojewódzki wskazał również, że wpływy z opłat za użytkowanie wieczyste to źródło dochodów gminy, którymi ma finansować nałożone na nią zadnia zadania publiczne. Zatem gmina winna o dochody, jak i ich wysokość, dbać. Art. 12 u.g.n. stanowi, że ograny działające za jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – co oznacza, że są obowiązane prowadzić zarząd nieruchomościami nie tylko zgodnie z literalnie obowiązującymi przepisami, ale również mieć na względzie zasady celowości, gospodarności, szeroko rozumianej dbałości o swój majątek, z którego czerpią środki niezbędne dla realizacji licznych zadań publicznych zleconych przez ustawy. Jeżeli samodzielność gmin, w tym również w zakresie gospodarowania swoim mieniem, ma być rzeczywiście respektowana i sądownie chroniona, a nie tylko zapisana w Konstytucji, to nie ma podstaw, aby kwestionować jednolite dla wszystkich użytkowników wieczystych, transparentne i przejrzyste oraz gospodarne reguły ustalone przez Radę Miasta K. na wypadek zgłoszenia przez użytkownika wieczystego chęci zmiany treści tego prawa na treść zasadniczo inną niż ta, na którą się zdecydował zawierając umowę. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienia uchwały, mieszczą się w sferze dominium, czyli niewładczego działania gminy, wymagają więc luźniejszej determinacji prawnej niż działania w sferze imperium. Zaskarżone regulacje nie ingerują w żaden sposób na prawo nabyte, zastane i ustalone. Dotyczą tylko i wyłącznie tych przypadków, w których użytkownik wieczysty zmienia swoje plany gospodarcze i chce zmienić treść swojej umowy w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, treść § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. dotyczy spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i mieści się w kompetencjach uchwałodawczych rady gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w B. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. poprzez uznanie, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, które mogą być przedmiotem uchwał podejmowanych przez gminę, mimo że żaden fragment tego przepisu nie pozwala na przyjęcie takiego założenia; 2) art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. poprzez uznanie, że czynności prawne przekraczające zakres zwykłego zarządu w rozumieniu tego przepisu to również wykonywanie umów dotyczących użytkowania wieczystego, w tym wprowadzenie zmian do nich, gdy tymczasem czynności takie nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu; 3) art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że samodzielność gminy i posiadanie przez nią osobowości prawnej jest wystarczającą podstawą do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zmianę celu użytkowania wieczystego, podczas gdy posiadanie osobowości prawnej nie jest równoznaczne z możliwością ustalania takich opłat w akcie prawa miejscowego; 4) art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji, poprzez uznanie, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego określone w tym przepisie jako uprawnienie do określenia zasad zarządu mieniem gminy, obejmuje prawo do nakładania obowiązków finansowych na podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej, gdy tymczasem nakładanie obciążeń fiskalnych przez jednostki samorządu gminnego wymaga wyraźnej podstawy w ustawie; 5) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez uznanie, że kryterium legalności nie jest jedynym kryterium sprawowania kontroli przez sądy administracyjne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż stało się podstawą do analizy skarżonej uchwały pod względem celowości; 6) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji przez uznanie, że autonomia gmin upoważnia je do wydawania aktów o charakterze ustawodawczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 2 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w przedstawionych w niej granicach. Badaniem w niniejszej sprawie objęto § 1 pkt 5 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej K.. Jako podstawę prawną aktu wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W myśl jego postanowień do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Rozważania na temat kompetencji rady gminy należy rozpocząć od przepisu art. 18 ust.1 ustawy, który ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość to przypisanie z mocy prawa konkretnemu podmiotowi (organowi) określonych zadań, co czyni zeń podmiot władny do ich podjęcia. Wskazany przepis samodzielnie nie daje możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze. Nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy do wydawania tego rodzaju aktów ogólnie obowiązujących. Podjęcie uchwały ustanawiającej normy prawa miejscowego, a więc normy powszechnie obowiązującej, jest możliwe tylko w warunkach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia nie można domniemywać. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". To przepis art. 94 Konstytucji RP statuuje zasadę, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określać więc musi ustawa. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Przyjęcie powyższej tezy wymaga odpowiedzi na pytanie, czy kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała, nosząca znamiona aktu prawa miejscowego, wydana została z poszanowaniem wymogów, o których mowa w art. 94 Konstytucji, tj. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Skoro jako podstawę wydania uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9a ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiący wraz z innymi przepisami tego ustępu wyliczenie zadań należących do wyłącznej kompetencji rady to kontrola w powyższym zakresie oznacza w istocie konieczność sprawdzenia, czy kwestionowane postanowienia uchwały odpowiadają zakresowi kompetencji przyznanych w art. 18 ust. 2 pkt. 9a. I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku wadliwie przyjęto, że uchwała Rady Gminy w kwestionowanym zakresie została wydana w granicach wskazanej w niej podstawy prawnej. Skoro podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a konstytucyjna ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to za uprawnione uznać należy twierdzenie, że w dacie podejmowania uchwały brak było przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia aktu w takim przedmiocie. Wskazywana w uchwale podstawa prawna nie zawiera przepisu, który dopuszczałby obciążenie użytkowników wieczystych opłatami za zmianę prawa użytkowania wieczystego. Nie sposób bowiem tego rodzaju obciążenia finansowego utożsamiać z zawartym w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a pojęciem zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości. Poszukując znaczenia tego pojęcia odwołać należało się do definicji zawartej w słowniku języka polskiego, w myśl której pojęcie "zasada" to inaczej reguła rządząca jakimiś procesami; norma postępowania, prawo podstawowe(Słownik Języka Polskiego, tom III, Wydawnictwo Naukowe PWN, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka). Nie sposób więc przyjąć by pojęcie to można było utożsamiać z obowiązkiem ponoszenia świadczeń o charakterze finansowym. W świetle przedstawionej definicji pojęcia "zasad" nie można uznać za prawidłowe przyjęcie, że przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a mógł stanowić podstawę prawną do uzależnienia zmiany prawa użytkowania wieczystego od wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz gminy opłaty stanowiącej 25 procent wartości nieruchomości, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Z kolei na konieczność ustawowego regulowania wszelkich obciążeń finansowych wskazano w art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, które zostały określone w ustawie. Nadmienić należy, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organ gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, każde odstąpienie od tej reguły uznać należy za naruszenie związku formalnego i materialnego między aktem wykonawczym a ustawą, a w konsekwencji stanowi istotne naruszenie prawa. Skoro zatem naczelna zasada prawa administracyjnego zakazuje domniemania kompetencji i z tego względu normy kompetencyjne należy interpretować w sposób ścisły i literalny, to nie sposób przyjąć dopuszczalności dokonania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, czy wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W konsekwencji godzi się powtórzyć, że powołany w uchwale jako podstawa prawna przepis nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. W istocie bowiem, zgodnie z cytowanym już wcześniej art. 84 Konstytucji RP, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiej legitymacji uprawnia pogląd co do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Nie sposób za Sądem I instancji przyjąć, by przepis art. 12 u.g.n. przemawiał za dopuszczeniem ustalenia opłat w zamian za zmianę prawa użytkowania wieczystego. Organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są wprawdzie zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, mając na względzie zasady celowości i gospodarności, jednak środki niezbędne dla realizacji zadań muszą czerpać tylko z tych źródeł, które wyraźnie dopuszczają przepisy prawa. Z tych samych przyczyn nie można podstaw do pobrania spornych opłat wyinterpretować z przyznanej ustawą zasady samodzielności gminy, o której mowa w art. 2 ustawy o samorządzie gminnym ani z zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy, prawa do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem. W tym stanie rzeczy za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, która zakwestionowała dopuszczalność przyjęcia jako podstawy prawnej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w odniesieniu do uchwały, która warunkiem zmiany prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości czyni dokonanie wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz Gminy Miejskiej K. opłaty, stanowiącej część wartości nieruchomości dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Akt prawny w części zaskarżonej należało zatem wyeliminować z obrotu przez stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał wyeliminowanie skarżonego przepisu uchwały w całości, mimo że skutecznie zakwestionowano wyłącznie tę część, która odnosiła się do obciążenia 25 procentową opłatą. W przeciwnym wypadku w obrocie pozostałby akt o treści wypaczającej założenia i motywy jego autora. Zauważyć jednocześnie należy, że skarga kasacyjna nie podważyła przyjętej przez kontrolowany sąd interpretacji pojęcia "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu". Rozważań sądu w tym względzie nie mogły zanegować zarzuty sprowadzające się do lakonicznych stwierdzeń o celu prawa użytkowania wieczystego jako elementu przedmiotowo nieistotnego umowy prawo to ustanawiającej. Sąd I instancji w przeciwieństwie do autora kasacji odniósł się do istoty prawa użytkowania wieczystego, wskazał które składniki umowy są przedmiotowo istotne, wyjaśnił przyczynę takiej kwalifikacji. Uzasadnienie wyroku nawiązuje do regulacji prawa użytkowania wieczystego w kodeksie cywilnym, a także do istotnych dla sprawy przepisów, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Kasacja nie zakwestionowała prawidłowości wskazanych norm kodeksu cywilnego jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 P.p.s.a uchylić należało zaskarżony wyrok, a także stwierdzić nieważność § 1 pkt 5 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a