I OSK 78/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 86/18 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 86/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku S.K. z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przyznania emerytury specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie lub odmowa przyznania emerytury lub renty na podstawie tego upoważnienia ma charakter uznaniowy. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Uwzględniana jest również sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. S.K. wystąpiła o przyznanie emerytury specjalnej z uwagi na "bardzo ciężką sytuację". Podała, że "od ślubu ubezpieczona jest przy mężu", gdyż zajmowała się wychowywaniem dzieci. Obecnie leczy się neurologiczne, ma "ostre stany zapalne, migrenowe, bóle reumatyczne, a nie przysługują jej żadne świadczenia z MOPR w Lublinie". Jak pisze, "dzieci, każde poszło w swoją stronę", "nie ma żadnej opieki ani wsparcia". Maż zarejestrowany jest jako bezrobotny, "gdzie dostał pracę" z wynagrodzeniem 248 zł miesięcznie. Poinformowana o przesłankach, jakie powinny być spełnione, aby możliwe było przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów renty lub emerytury w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wnioskodawczyni podała, że w dniu [...] listopada 2017 r. osiągnie wiek emerytalny, ale nie nabędzie prawa do świadczeń, oraz że urodziła i wychowała siedemnaścioro dzieci, a więc, zasłużyła się Polsce wychowując i dając życie tylu młodym Polakom. Organ wskazał, iż akta sprawy, tj. informacje podane przez S.K. oraz otrzymane z Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w tym oświadczenia wnioskodawczyni, nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu organu, jakie okoliczności należy uznać za szczególne. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, której sytuacja materialna jest rażąco niesprawiedliwa i nieadekwatna do posiadanych dokonań. Taka okoliczność nie występuje w niniejszej sprawie. Zajmowanie się wychowywaniem dzieci, w tym kilkorga czy kilkanaściorga, które następnie podejmują pracę zawodową, płacą podatki, a w razie potrzeby wspierają finansowo rodziców jest pożądane społecznie i zasługuje na uznanie i szacunek. Jednak nie jest to okoliczność mogąca uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Organ zaznaczył, iż drugą przesłanką mogącą uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego w trybie powołanego przepisu jest wystąpienie zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. Jednak wnioskodawczyni nie wskazała takich zdarzeń. Okoliczności podnoszone przez zainteresowaną nie stanowią zdarzeń o szczególnym charakterze w rozumieniu powołanego przepisu. S.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję. Skarżąca podkreśliła, że wychowała kilkanaścioro dzieci, które obecnie nie utrzymują z nią kontaktu. Obecnie jako zasłużona Matka Polka pozostaje w ubóstwie. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej zebrał cały materiał dowodowy, oraz czy wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w sferę uznania administracyjnego, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice kontroli określone w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Sąd I instancji wskazał, że użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, naukowej, sportowej czy też politycznej. Świadczenie w trybie powołanego przepisu może być też przyznane w przypadku zaistnienia zdarzeń losowych, ale jedynie o charakterze nadzwyczajnym. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż osoba wnioskująca podczas swojej działalności, np. naukowej, społecznej, gospodarczej czy politycznej, położyła wybitne i wyjątkowe zasługi, a jej obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jej dokonań. W ocenie wojewódzkiego sądu w niniejszej sprawie organ dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego w kontekście przesłanek określonych w ww. przepisie. W następstwie tego stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Sąd I instancji ocenił, że powyższe stanowisko jest uprawnione. Zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, organ prawidłowo zastosował zasady uznania administracyjnego, czego dowodem jest dokonana analiza okoliczności faktycznych sprawy i argumentacja zawarta w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Czynności podejmowane w toku postępowania przez Prezesa Rady Ministrów wskazują, iż dążył on do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie organ należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku zostało przez organ odczytane w zgodzie z poglądami utrwalonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawiązującymi do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05. Uwzględniając powyższe, organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Świadczenie specjalne, jak podkreślał organ, może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, której sytuacja materialna jest rażąco niesprawiedliwa i nieadekwatna do posiadanych dokonań (naukowych, artystycznych, sportowych, politycznych). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie wystąpiły również zdarzenia losowe o charakterze nadzwyczajnym uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że poświęcenie się wychowaniu dzieci, kilkorga czy kilkanaściorga, które następnie wkraczają w wiek aktywności zawodowej, a w razie potrzeby wspierają finansowo rodziców, jest pożądane społecznie i zasługuje na uznanie i szacunek. Jednak nie jest to okoliczność mogąca uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. S.K. nie zgodziła się w powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny zasady wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku dostatecznego podejmowania z urzędu czynności w celu wszechstronnego zebrania niezbędnego materiału dowodowego i niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności istotnych do wydania decyzji administracyjnej, rozpoznającej okoliczności podnoszone przez skarżącą, - art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do złożonych na rozprawie dokumentów w formie wydruków ze stron internetowych wskazujących na postrzeganie przez przedstawiciela Rady Ministrów w osobie ministra właściwego do spraw społecznych oraz Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej jako szczególnych zasług faktu urodzenia przez matki kilkanaściorga dzieci, łącznie z przyznawaniem z tytułu tak pojmowanych zasług o charakterze społecznym odznaczeń o charakterze państwowym. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1383 z późn.zm.) polegające na uznaniu, że szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższa norma, nie obejmuje sytuacji opisanej przez wnioskodawczynię i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia specjalnego skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z powołanym jako materialnoprawna podstawa kasacyjna przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1383 z późn.zm.) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Rozstrzygnięcie dokonywane przez organ administracji na podstawie powołanego wyżej przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, iż jego kontrola sądowa jest ograniczona. Sprowadza się ona do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, a zwłaszcza ze szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena rozstrzygnięcia pod kątem kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrola sądu. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podstaw kasacyjnych o charakterze procesowym należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i naruszenia tym samym przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Okoliczności te były bowiem w istocie bezsporne, gdyż organ administracji nie zakwestionował w żadnym wypadku wysiłku macierzyńskiego skarżącej związanego z urodzeniem i wychowaniem 17 dzieci i jej trudnej sytuacji materialnej iż zdrowotnej, a to właśnie, wraz z brakiem uprawnień do świadczeń emerytalnych z ubezpieczenia społecznego było podstawą faktyczną ubiegania się przez skarżącą o świadczenie specjalne. Ustalenia te przywołał także sąd I instancji, akceptując je zarazem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Także zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. musiał zostać uznany za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wynikający ze złożonych przez stronę skarżącą materiałów prasowych fakt odznaczenia matek wielodzietnych odznaczeniami państwowymi nie mógł być uznany za okoliczność istotną w niniejszej sprawie i nie wymagał odniesienia się przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Fakt ten świadczy niewątpliwie o symbolicznym docenieniu wysiłku macierzyńskiego przez władze państwowe. Nie jest jednak rzeczą sądu administracyjnego ocena, dlaczego takiemu wyróżnieniu podlegała tylko grupa matek, do której nie zaliczono skarżącej. Nie jest także rzeczą sądu orzekającego w sprawie wyjaśnianie, dlaczego w ślad za symbolicznym uznaniem wysiłku macierzyńskiego matek wielodzietnych nie szły przez lata ustawowe gwarancje zabezpieczenia materialnego w postaci świadczenia związanego z faktycznym ograniczeniem możliwości ich uczestniczenia w systemie emerytalnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, że celem instytucji "emerytury specjalnej" było uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" było, zdaniem Trybunału, w pełni uzasadnione. Powołany przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegał wielokrotnie interpretacji przez sądy administracyjne, także co do jego zastosowania do sytuacji życiowej matek wielodzietnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 3774/18, w którym wskazano, że "władza rodzicielska powinna być wykonywana tak jak tego wymaga dobro dziecka, dlatego nie można przyjąć za przesłankę do przyznania świadczenia specjalnego - wychowywania dzieci czy też na przykład rozwijanie ich zdolności i zainteresowań. Taka wykładnia art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych spowodowałaby utratę wyjątkowego charakteru świadczeń przyznawanych przez Prezesa Rady Ministrów, tym samym czyniąc je świadczeniami typowo rekompensacyjnymi dla wszystkich rodziców i opiekunów". Także trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni (skarżącej) nie uzasadniała przyznania jej świadczenia specjalnego. Nie ma ono bowiem charakteru socjalnego. Nie sposób też pominąć w tym miejscu obowiązku alimentacyjnego, który obciąża samodzielne dzieci względem rodziców. Nie można zatem uznać, by naruszało granice uznania administracyjnego stwierdzenie przez organ administracji, że sytuacja skarżącej nie odpowiada cechom "szczególnej okoliczności" w rozumieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem materialnoprawna podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia powyższego przepisu nie była także usprawiedliwiona. Na marginesie tylko należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że kwestia świadczenia dla matek, które ukończyły 60 lat i nie uzyskały świadczeń emerytalnych, a urodziły i wychowały co najmniej czworo dzieci została uregulowana w obowiązującej od dnia 1 marca 2019r. ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019r. poz. 303). Świadczenie to przyznaje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na wniosek strony. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.