I OSK 633/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 281/09 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 281/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 850 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. M. przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że strona ubiegała się o przyznanie zasiłku okresowego, lecz w trakcie wywiadu środowiskowego strona nie udostępniła wszystkich żądanych od niej dokumentów, mających znaczenie dla oceny sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, a w szczególności wysokości dochodów. Strona natomiast podpisała oświadczenie o stanie majątkowym oraz została pouczona o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w realizacji nałożonych na nią zobowiązań. W konsekwencji organ ten uznał, że zachowanie strony wyczerpuje znamiona braku współpracy strony z pracownikiem socjalnym, a okoliczność ta uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł T. M.. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji podniósł, że pracownicy socjalni przeprowadzili u niego trzygodzinny wywiad środowiskowy, a on udostępnił im wszystkie wymagane dokumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, strona nie udokumentowała, iż w jej przypadku zachodzi którakolwiek z okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, iż jest długotrwale chora, nie przedstawiła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, nadto nie ujawniła swoich dochodów i źródła ich pozyskania i z tego powodu nie jest możliwe ustalenie jej sytuacji dochodowej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył T. M.. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wniósł o jego uchylenie z uwagi na długotrwałą chorobę i niepełnosprawność. W motywach skargi zaznaczył, że od stycznia 2007 r. nie jest ubezpieczony w Narodowym Funduszu Zdrowia i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, zatem nie może przedłożyć takich zaświadczeń, zaznaczył również, że nie ma żadnego dochodu, a pieniądze na życie pożycza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji podniósł, iż stosownie do postanowień art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego – osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wskazane unormowanie sugeruje, że przedmiotowe świadczenie przysługuje osobie spełniającej wymóg formalny do jego otrzymania, jednakże należy pamiętać o tym, że w przypadku osoby ubiegającej się o świadczenie nie może wystąpić przesłanka negatywna przewidziana treścią art. 11 i art. 12 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Po myśli art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywanie prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Natomiast po myśli art. 12 powyższej ustawy można odmówić przyznania świadczenia w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Sąd wojewódzki stwierdził, iż w ramach tego postępowania organ administracji nie zdołał uzyskać od strony informacji dotyczącej wysokości dochodu jakim dysponuje. W aktach administracyjnych znajdują się oświadczenia skarżącego, że jedyne środki finansowe jakie posiada pochodzą od znajomych, którzy mu pożyczają oraz od dobrych ludzi, jednakże skarżący nie wskazał osób, które użyczają mu środków finansowych, jak również nie podał kwoty tych środków. W ocenie Sądu I instancji, skoro skarżący odmówił ujawnienia wysokości swojego dochodu, to tym samym organ administracji nie był w stanie zweryfikować, czy może on w sposób skuteczny ubiegać się o przyznanie wnioskowanego zasiłku okresowego. W tej sytuacji organy administracji podjęły prawidłową decyzję, ponieważ brak jest podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego skoro organ administracji nie jest w stanie ustalić ewentualnej jego wysokości. Zatem rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne. Sąd wojewódzki podkreślił, iż organ odwoławczy uznał, że sytuacja, która występuje u skarżącego wyczerpuje znamiona określone art. 12 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie występowanie dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową, gdyż nie jest możliwe funkcjonowanie przez dłuższy okres czasu nie dysponując żadnymi własnymi środkami finansowymi oraz nie korzystając z form wsparcia ze strony organów pomocy społecznej. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego można się zgodzić, jednakże należy mieć na uwadze to, że jest to przyjęcie określonego domniemania, natomiast brak jest w tym przypadku jednoznacznych dowodów potwierdzających występowanie tej przesłanki. Zatem zdaniem Sądu nie jest zasadne odwoływanie się do niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dodał, że świadczenia z pomocy społecznej spełniają funkcję subsydiarną, a zatem przysługują wówczas, gdy osoba własnym staraniem nie jest w stanie zaspokajać swoich potrzeb. Skarżący w skardze oraz w pismach znajdujących się w aktach administracyjnych podnosi, iż od dłuższego czasu nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego, nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy oraz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Przyjdzie zwrócić uwagę skarżącemu, że to, iż w chwili obecnej nie posiada statusu bezrobotnego, nie jest ubezpieczony, czy też brak orzeczenia o niepełnosprawności spowodowane jest tylko i wyłącznie zajętą przez niego postawą. Skarżący musi mieć świadomość tego, że w przypadku każdej z wyżej wymienionych okoliczności niezbędna będzie aktywność z jego strony, gdyż nikt go w tym nie wyręczy, ani też nie zastąpi, jak również nie może za niego tych czynności wykonać. Tylko skarżący może się zarejestrować jako bezrobotny w powiatowym urzędzie pracy, on też może wystąpić do Prezydenta Miasta [...] o objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym, jak również złożyć stosowne dokumenty o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 12, art. 38, art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sad Administracyjny nie wziął pod uwagę, faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące instancją odwoławczą nie ustosunkowało się w jakikolwiek sposób do sytuacji, jaka miała miejsce w mieszkaniu skarżącego, T. M. w dniach 28 marca 2007 r., oraz 8 maja 2007 r. Skoro organy administracji publicznej, a więc Samorządowe Kolegia Odwoławcze podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w przypadku skarżącego T. M. ta koronna zasada postępowania administracyjnego została poważnie naruszona, czego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjnego nie zauważył. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokładnie zbadać okoliczności towarzyszące przy przeprowadzaniu kluczowego dla sprawy wywiadu środowiskowego, bowiem jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w tej materii pojawia się szereg nieścisłości, które powinny być rozpatrywane na korzyść T. M. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi o tym, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie, art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie zbadał wszystkich istotnych faktów, jak również dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, iż T. M. nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego i z tego tytułu nie leczy się. Natomiast od 2005 r. nie reguluje opłat mieszkaniowych, nie podpisał druku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, ponieważ pracownicy socjalni nie chcieli uwzględnić jego sugestii odnośnie treści tego dokumentu. Ponadto, co również nie może pozostać pominiętym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, iż T. M. od stycznia 2007 r. nie jest ubezpieczony w Narodowym Funduszu Zdrowia i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, a zatem z zasad doświadczenia życiowego, jak również z zasad czystej logiki ewidentnie wynika, że nie mógł przedłożyć niektórych dokumentów w postaci odpowiednich zaświadczeń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. M. podkreślił, iż jest osobą samotną, schorowaną , a jego sytuacja materialna nie pozwala mu na prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób sformułowania i uzasadnienia zawartych w niej zarzutów wskazuje na niepełne zrozumienie przez jej autora zasad postępowania kasacyjnego. W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie normom materialnoprawnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą formę, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści konkretnej normy prawnej, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisów do określonego stanu faktycznego. Są to zatem dwie różne formy naruszenia prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć uzasadnienie odnoszące się do uchybień do każdego z tych rodzajów naruszenia. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni skarżący powinien więc wykazać jak dany przepis prawa należy odczytywać oraz wyjaśnić dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez Sąd jest wadliwa. W uzasadnieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania należy natomiast przeprowadzić wywód, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd ten, wbrew oczywistym oczekiwaniom skarżącego, nie rozpoznaje zatem ponownie sprawy administracyjnej. Kierunek czynności kontrolnych, jakie podjąć może Naczelny Sąd Administracyjny w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy. Oznacza to, że poza przesłankami nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie skarżący wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucił. Nie jest bowiem uprawniony do poprawiania, konkretyzowania oraz uściślania zarzutów skargi kasacyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ponieważ w postępowaniu przed nim znajdowały zastosowanie przepisy ustawy Ppsa , na podstawie których sąd administracyjny powinien ocenić postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Sądy administracyjne bezpośrednio nie stosują przepisów Kpa, lecz tylko oceniają poprawność ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o regulacje procesowe obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego aby postawić Sądowi I instancji zarzut niedostrzeżenia, że organy administracji naruszyły art.7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa należało zarzuty te powiązać z odpowiednimi przepisami Ppsa. W przeciwnym razie bowiem zarzuty dotyczą zaskarżonej decyzji, a nie zaskarżonego wyroku, podczas gdy skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia tego ostatniego. W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie nie wymieniono żadnego przepisu Ppsa, który miałby naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poprzez to, że oddalił skargę na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów Kpa. Nadto skarga kasacyjna nie wykazuje jakie znaczenie dla treski wyroku miały uchybienia popełnione przez organ administracji. Tak sformułowane zarzut nie mógł być merytorycznie oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjne przepisów prawa materialnego, należy zarzut ten uznać za nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wywodzi z niezastosowania przez Sąd I instancji art.2 ust.1, art. 3 ust. 1- 3 , art.12, art. 38 i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008r. Nr. 115, poz. 728 ze zm. ). Pierwszy z wymienionych przepisów zawiera definicje pomocy społecznej i jako taki nie ma znaczenia prawnego w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku. Podobny charakter ma drugi z w/wym przepisów, który stanowi o zadaniach i celach pomocy społecznej. Obydwa przepisy maja charakter ogólny, ustrojowy i nie stanowią podstawy przyznawania konkretnych świadczeń z pomocy społecznej. Niezrozumiałe wydaje się powołanie w skardze kasacyjnej art. 12 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis traktuje o możliwości odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji gdy stwierdzone zostaną dysproporcje między wysokością dochodu, a sytuacją majątkową rodziny, wskazujące, że osoba jest w stanie sama przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby. Zarzut ten zaprzecza całej idei skargi kasacyjnej, którą kwestionowana jest poprzez zaskarżenie wyroku Sądu oddalającego skargę, decyzja o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Powołany przepis wskazuje, że zasiłek okresowy jest przyznawany ze względu na szczególne okoliczności wymienione w nim przykładowo, a jego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Przepis art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej określa maksymalną wysokość zasiłku okresowego, zaś ust. 3 tego przepisu wysokość minimalną. Oznacza to, że organ przyznający ten zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1, działa w granicach uznania administracyjnego, a orzekając kieruje się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Skoro skarżący jak ustalił to Sąd I instancji uniemożliwił organowi ustalenie osiąganego dochodu, a tym samym zweryfikowanie czy spełnia warunki do uzyskania zasiłku okresowego, a ustaleń tych skarga kasacyjna nie zakwestionowała i są one wiążące, tym samym przepis art. 38 ust.1 pkt. 1 ustawy nie mógł być praktycznie zastosowany. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.119 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym przy wykonywaniu zadań pracownik socjalny jest obowiązany: 1) kierować się zasadami etyki zawodowej; 2) kierować się zasadą dobra osób i rodzin, którym służy, poszanowania ich godności i prawa tych osób do samostanowienia; 3) przeciwdziałać praktykom niehumanitarnym i dyskryminującym osobę, rodzinę lub grupę; 4) udzielać osobom zgłaszającym się pełnej informacji o przysługujących im świadczeniach i dostępnych formach pomocy; 5) zachować w tajemnicy informacje uzyskane w toku czynności zawodowych, także po ustaniu zatrudnienia, chyba że działa to przeciwko dobru osoby lub rodziny; 6) podnosić swoje kwalifikacje zawodowe poprzez udział w szkoleniach i samokształcenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł stosować powyższego uregulowania, gdyż nie był jego adresatem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zarzuca w tym zakresie Sądowi I instancji, że nie zbadał rzetelnie stanowiska pracowników socjalnych odnośnie sytuacji materialnej skarżącego. Takie sprecyzowanie zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie w ogóle uniemożliwia odniesienie się do tej kwestii. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. W wydanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast, co do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego albowiem stosownie do treści przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 cyt. ustawy orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, następuje przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.