VI SA/Wa 1163/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Energii z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy oddala skargę UZASADNIENIE Minister Energii (dalej "organ", "ME" lub "Minister") postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z 2019 r. poz. 60), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca" lub "wnioskodawca" lub "spółka") na postanowienie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (dalej "Prezes Agencji" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, uchylił w całości zaskarżone postanowienie Prezesa Agencji i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 29 września 2014 r. spółka wystąpiła do Ministra Gospodarki o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynikał obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej w oparciu o zaistniały stan faktyczny według stanu prawnego obowiązującego do dnia 22 lipca 2014 r. W dniu [...] października 2014 r. Minister Gospodarki wydał postanowienie nr [...] o zwrocie podania wnoszącemu z uwagi na fakt, że wniosek spółki o pisemną interpretację przepisów prawa nie mieści się w granicach przedmiotowych określonych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.), dalej "u.s.d.g.". Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Gospodarki w dniu [...] grudnia 2014 r. postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na ww. postanowienie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie lub "Sąd"). Sąd wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt. VI SA/Wa 473/15, oddalił skargę. WSA w Warszawie uznał, że stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonym postanowieniu jest trafne. Na wyrok WSA w Warszawie, wnioskodawca złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA"). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. Ministra Gospodarki oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż pojęcie daniny publicznej, na które wskazuje art. 10 ust. 1 u.s.d.g. uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego. W dniu 6 grudnia 2017 r. ME przekazał Prezesowi Agencji akta sprawy zwrócone przez WSA w Warszawie po wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt. II GSK 3556/15, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt. VI SA/Wa 473/15, celem rozpatrzenia przez Prezesa Agencji, jako organowi właściwemu, wniosku spółki z dnia 29 września 2014 r. w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa dotyczących tworzenia zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw na podstawie art. 10 u.s.d.g. Prezes Agencji w dniu [...] stycznia 2018 r. działając na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 5 u.s.d.g. wydał decyzję nr [...] w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych. Decyzja została doręczona spółce w dniu 9 stycznia 2018 r. Spółka nie złożyła odwołania od przedmiotowej decyzji. W dniu 18 stycznia 2019 r. do Prezesa Agencji wpłynął wniosek spółki z dnia 15 stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, tj. wniosku o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynikał obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w sprawie indywidualnej w oparciu o zaistniały stan faktyczny według stanu prawnego obowiązującego do dnia 22 lipca 2014 r. wskutek upływu ustawowego terminu na wydanie przedmiotowej interpretacji złożonej przez wnioskodawcę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezes Agencji działając na podstawie art. 122f § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.), dalej "p.p." lub "Prawo przedsiębiorców", odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Spółka złożyła zażalenie na postanowienie Prezesa Agencji. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister uchylił w całości postanowienie Prezesa Agencji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy i umorzył postępowanie o wydanie zaświadczenia przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu postanowienia ME wskazał, że przepis art. 122 f § 1 i 2 k.p.a., który stanowi postawę wniosku spółki o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy został wprowadzony do k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), dalej "ustawa z 7 kwietnia 2017 r." oraz przepis przejściowy –art.16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. W ocenie organu postępowanie o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa dotyczących tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., dlatego też wniosek ten podlega pod reżim prawnych przepisów k.p.a. obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r. Ze względu na powyższe przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. będą miały zastosowanie także wobec wniosku spółki o wydanie zaświadczenia, gdyż żądanie w nim zawarte ma na celu potwierdzenie faktów związanych z pierwotnym postępowaniem interpretacyjnym i tym samym jest z nim ściśle powiązane. Przed nowelizacją k.p.a. w 2017 r. ustawa nie zawierała uregulowań dotyczących milczącego załatwienia sprawy i wydawania zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy. Minister zauważył jednak, że organ I instancji błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 34 ust. 12 p.p. Ustawa ta weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2018 r. i zastąpiła ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu przez Prezesa Agencji wniosku spółki z dnia 29 września 2014 r., organ I instancji był zobowiązany zastosować przepisy u.s.d.g., a nie Prawa przedsiębiorców, a także przepisy k.p.a. obowiązujące przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że Prezes Agencji nie miał postaw prawnych do rozpatrzenia wniosku spółki z dnia 15 stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W ocenie organu zarówno przepis art. 122 f § 1 i 2 k.p.a. (mając na względzie przepisy intertemporalne), jak i art. 34 ust. 12 p.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej do złożenia wniosku oraz rozpatrzenia sprawy przez Prezesa Agencji. Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie na ww. postanowienie ME, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 a ust. 1 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o milczącym załatwieniu sprawy, podczas gdy w obowiązującym wówczas stanie prawnym takie uprawnienie jej przysługiwało; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: a) art. 122 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o milczącym załatwieniu sprawy, z uwagi na to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dacie, kiedy przedmiotowy przepis nie obowiązywał, b) art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 29 września 2014 r. nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone, podczas gdy 5 stycznia 2018 r. Prezes Agencji wydał decyzję kończącą to postępowanie, która ma walor ostateczności. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowo-administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norma prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W myśl art. 122 f § 1 i 2 kpa. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy potwierdza istnienie stanu prawnego, nie zaś stanu faktycznego. Stan prawny potwierdzony zaświadczeniem polega na tym, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej załatwił sprawę administracyjną w sposób milczący, uwzględniając w całości żądanie strony. W zaświadczeniu należy bowiem wskazać m.in. treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco. Treścią rozstrzygnięcia jest treść tożsama z żądaniem strony (ewentualnie treścią doprecyzowaną – art. 122 c § 2). Przepis ten nie określa przesłanek ani trybu wydania postanowienia o wydaniu zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy lub o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Niewątpliwe jest jedynie, że postanowienie wydaje się na wniosek strony i nie ma tu zastosowania art. 217 § 2, ponieważ strona, której sprawę załatwiono milcząco, może żądać wydania stosownego zaświadczenia bez konieczności wykazywania swojego interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu milczącego załatwienia sprawy ani też wskazywania przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia, że sprawa została załatwiona milcząco. Organ administracji publicznej nie może zatem odmówić wydania zaświadczenia na tej podstawie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 2. Ponadto do dnia wejścia w życie art.122 f k.p.a. brak było regulacji prawnej dotyczącej zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy. Jest to odrębna instytucja prawna od tej, którą zawarto w art.217 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wbrew wywodom Strony, przepisy te nie mogą być stosowane zamiennie i wymagają odrębnych wniosków Strony. Zaskarżone w sprawie postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych w szczególności właściwego zastosowania w sprawie przepisów przejściowych ustawy z 7 kwietnia 2017 r. i w konsekwencji umorzenia postępowania administracyjnego. Rozpoczynając rozważania od przepisów intertemporalnych wskazać należy, iż zgodnie z art.18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. przepis ten wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., natomiast na podstawie przepisu przejściowego - art.16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z 7 kwietnia 2017 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.) w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a—96n. Podzielić należy stanowisko Ministra Energii, iż wprowadzając zmiany w k.p.a. ustawą z 7 kwietnia 2017 r., ustawodawca wypowiedział się wprost w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej na temat skutków wejścia w życie nowej regulacji w odniesieniu do analizowanych przepisów i nie przewidział bezpośredniego działania nowych przepisów k.p.a. w związku z czym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie, tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek Spółki z dnia 29 września 2014 r. o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa złożony na postawie art.10 ust. 1 u.s.d.g. wpłynął do organu, tj. Ministra Gospodarki, w dniu 30 września 2014 r. Ostateczna i prawomocna decyzja w sprawie została wydana przez Prezesa Agencji w dniu [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Z powyższego wynika, że postępowanie to zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Mając na uwadze argumentację skargi, zauważenia również wymaga, iż dla oceny w rozpoznawanej sprawie, które prawo ma zastosowanie (stare czy nowe) należało ocenić czy postępowanie wszczęte przed datą 1 czerwca 2017 r. zostało zakończone, na ten właśnie dzień - 1 czerwca 2017 r. tj. dzień z którym art.122 f został dodany do k.p.a. i wszedł życie, a nie na dzień złożenia przez Stronę wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy przez organ. Z tych względów wniosek Strony nie mógł zostać rozpatrzony w trybie art.122 f k.p.a. Zgodnie z przepisem intertemporalnym w szczególności art.16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. wniosek Strony, podlegał rozpoznaniu według regulacji prawnych obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r. Przed tą datą przepisy k.p.a. nie zawierały uregulowań dotyczących milczącego załatwienia sprawy i wydawania zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy. Jedyną podstawą wydawania zaświadczeń przez organy administracji przed dniem 1 czerwca 2017 r. były przepisy zawarte w dziale VII pt. "Wydawanie zaświadczeń" (art. 217 — 220 k.p.a.), które jak już Sąd wskazał wyżej nie mogą być stosowane dowolnie. Sąd za zasadne uznał również stanowisko Ministra, iż przy rozpatrywaniu wniosku Spółki z dnia 29 września 2014 r., organ zobowiązany był zastosować przepisy u.s.d.g., a nie przepisy Prawa przedsiębiorców, które weszły w życie w dniu 30 kwietnia 2018 r. Ostateczna i prawomocna decyzja Prezesa Agencji w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji została wydana 5 stycznia 2018 r. tj. w czasie kiedy przepisy Prawa przedsiębiorców jeszcze nie obowiązywały. Z tego też względu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.s.d.g. a nie Prawa przedsiębiorców w tym art. 34 ust. 12. W konsekwencji zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art.105 K.p.a. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Sąd oddalił skargę Strony jako bezzasadną.