II OSK 524/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 512/16 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 października 2016r., sygn. akt II SA/Sz 512/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Sz. z dnia [...] 2016r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Decyzją z dnia [...]2014 r. nr [...] Burmistrz D., ustalił na rzecz E.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na dz. nr [...], obręb [...], ul. O.. Na skutek odwołania S.R. i P.R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. wydaną decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza D. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał m.in., że ustalając warunki zabudowy Burmistrz powinien określić dopuszczalną szerokość elewacji frontowej budynku, która co do zasady powinna być wartością średnią tego parametru z obszaru analizowanego, z dopuszczalną tolerancją wynoszącą 20%. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) jest jedna elewacja frontowa budynków na działce, wobec powyższego wskazanie przez organ I instancji dwóch elewacji frontowych: innej dla budynku mieszkalnego od strony wschodniej i innej dla budynku gospodarczego od strony południowej jest błędne. Ponadto organ nie wyjaśnił zamiaru inwestorskiego, ponieważ z wniosku inwestora wynika, iż docelowo działka ma być zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym, gdyż rozbudowywany budynek gospodarczy w całości ma pełnić funkcję mieszkalną i ma być połączony w jedną bryłę z odbudowanym budynkiem mieszkalnym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz D. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] ustalił na rzecz E.G. warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji . W uzasadnieniu potwierdził, że wniosek przewiduje połączenie budynku mieszkalnego i gospodarczego w jedną bryłę, jak na większości analizowanych działek, zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje więcej budynków niż tylko druga połowa bliźniaka. W większości są to budynki mieszkalne połączone z budynkami gospodarczymi dwukondygnacyjnymi. Dalej wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii dotyczących zgodności inwestycji z przepisami budowlanymi, w tym spraw związanych z zacienieniem i nasłonecznieniem oraz lokalizacji miejsc postojowych, ponieważ badane są one w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższą decyzją nie zgodzili się K.L., S.R. i P.R. wnosząc odwołania, na skutek których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza D. z dnia [...] 2015r. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wskazało na błędy w zakresie ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzją z dnia [...]2015 r. Nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz,U. z 2015 r., poz. 199) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) Burmistrz D. ponownie ustalił na rzecz E.G. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu, organ ponownie wywiódł, iż wniosek przewiduje połączenie budynku mieszkalnego i gospodarczego w jedną bryłę, jak na większości analizowanych działek, zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Odnosząc się do wyznaczonego obszaru analizowanego, wyjaśnił, że obejmuje on więcej budynków niż tylko druga połowa bliźniaka i w większości są to budynki mieszkalne połączone z budynkami gospodarczymi dwukondygnacyjnymi. Ponownie wyjaśnił również, iż w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzyga się kwestii związanych z zacienieniem, nasłonecznieniem i lokalizacją miejsc postojowych oraz zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje lokalizacji garażu w budynku. Końcowo zaznaczył, że ustalone warunki zabudowy zapewniają ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji P.R., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił, prowadzenie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji przez dotychczasowego urbanistę, który według jego wiedzy obecnie wykonuje zadania w Gminie D.. Wskazując na obecną zabudowę działek nr [...] i [...] oraz projektowaną zabudowę na działce nr [...] zarzucił, że będzie to pierwszy budynek o takiej bryle na O., co godzi w ład przestrzenny. Ponadto zarzucił odmienne wskazywanie w kolejnych analizach urbanistycznych parametrów szerokości elewacji frontowych budynków na działkach nr [...] i [...] (pierwotnie szerokość 9m, obecnie 24,5m do granicy działki) oraz [...],[...] i [...] (pierwotnie 7, 7,5, i 7m, obecnie 14, 15,5, i 13,5m) oraz brak ustalenia w decyzji nr [...] wszystkich parametrów wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy jak również, że ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej budynku (widełkowo od 14,5 do 25m) powinna być wartością ściśle określoną, z dopuszczeniem tolerancji tej wartości do 20%. Ponadto, jego zdaniem, wysokość elewacji frontowej nie powinna być ustalana widełkowo, a z zaskarżonej decyzji nie wynika zamiar rozbiórki i nadbudowy budynku gospodarczego. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. decyzją wydaną w dniu [...]2016 r., nr [...]uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało Burmistrzowi D. sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przywołując w pierwszej kolejności regulacje zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium poddało w wątpliwość zakreślony obszar analizowany, obejmujący odległość trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (30m) wokół terenu inwestycji (obszar położony w odległości 180m od jej granic), wywodząc, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] jest kolejną wydaną na wniosek tego samego inwestora dla tego samego terenu (dz. nr [...]), jednakże dla innej inwestycji. Niemniej w obydwu sprawach (decyzja Nr [...]i nr [...]) zamiarem inwestora jest rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego i budowa nowego. Tymczasem sporządzając analizę urbanistyczną w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]wyznaczono obszar analizowany przyjmując za front działki nr [...] jej wschodni bok. Zatem w takich samych okolicznościach sprawy organ I instancji w różny sposób ustala front działki nr [...], co jest niedopuszczalne. Front działki, tj. ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę jest okolicznością obiektywną i nie wpływa na nią zamiar rozbiórki. W dalszej części, odnosząc się do obliczenia parametru średniego szerokości elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizy, który z uwagi na położenie działki nr [...] przy skrzyżowaniu ulic oraz z uwagi na położenie frontu tej działki na jej dłuższym boku, organ ustalił obliczając średnią z szerokości elewacji usytuowanych równolegle do dłuższego boku działki, niezależnie od położenia elewacji frontowych, SKO wskazało, iż stoi ono w sprzeczności z metodą obliczania tego parametru wyrażoną w § 6 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony działki, wyznacza się bowiem dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1 § 6). W efekcie przyjętego sposobu dokonanych obliczeń, nie ustalono średniego wskaźnika szerokości budynków w obszarze analizy. Tym samym aktualnie, organ nie ma podstaw do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla projektowanej inwestycji, nawet gdyby zamierzał ustalić inną jej szerokość niż na podstawie obliczonej wartości średniej - na zasadzie wyjątku przewidzianego w ust. 2 § 6. Prawidłowo natomiast, w ocenie Kolegium, organ z zastosowaniem odstępstwa od zasady ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki nr [...] ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 rozporządzenia). Przy ustaleniu wskaźnika wysokości elewacji frontowej organ I instancji dokonał analizy tego wskaźnika w obszarze analizowanego i ustalił go jako skrajne wartości - minimalną i maksymalną (od 2,5 do 5,9m). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast jeśli wysokość ta na działkach sąsiednich tworzy uskok, to wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Tymczasem z opisowej części analizy urbanistycznej nie wynika, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich (nr [...] i [...]) przebiega równo, czy z uskokiem. Z danych zawartych w tabeli wynika, że na działce nr [...] i nr [...] wysokość okapu jest taka sama, skutkiem czego wysokość krawędzi elewacji dla wnioskowanej zabudowy powinna być ustalona jako przedłużenie krawędzi wysokości elewacji na działkach. Oceniając kwestie ustalenia geometrii dachu, organ I instancji przeanalizował cechy przekryć dachowych w obszarze analizy, ujmując w tabeli opisowej po dwie wartości kąta nachylenia połaci dachów przypisane do każdej z działek. Z powyższego, zdaniem Kolegium należy domniemywać, że wskazane dwie wartości wynikają z podania osobno kąta nachylenia dachu dla budynku mieszkalnego oraz osobno dla budynku towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej na działce. Z danych zawartych w tabeli wynika, że budynki mieszkalne posiadają dachy o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci wynoszącym 45°, natomiast budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej posiadają dachy o kącie nachylenia połaci wynoszącym 10°. Skoro projektowana inwestycja ma obejmować rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego, budowę nowego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, który docelowo ma łączyć się z istniejącym budynkiem gospodarczym na działce w jedną bryłę z budowanym elementem mieszkalnym i docelowo również ma przyjąć funkcję mieszkalną, to kąt nachylenia połaci dachowych powinien być ustalony według jednej, określonej wartości jak w innych budynkach mieszkalnych, tj. 45° Podobnie przy ustalaniu parametru wysokości kalenicy, organ również wskazał jej dwie wartości przypisane dla każdej z działek, zamiast jednej, którą określa się w sytuacji gdy istniejące budynki mieszkalne posiadają jednakową wysokość mierzoną do głównej kalenicy. Końcowo Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna w dalszym ciągu wymaga weryfikacji co do obszaru analizy, co uzależnione jest od ostatecznego i konsekwentnego ustalenia frontu działki nr [...], a w tym celu to inwestor winien wskazać, gdzie znajduje się front działki nr [...]. Zweryfikować należy także ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizy oraz wątpliwości odnoszące się do sposobu ustalenia wskaźnika wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Za bezzasadne Kolegium uznało natomiast zarzuty odwołania odnoszące się do osoby urbanisty, wyjaśniając, iż jedynym wymogiem ustawowym przy jego wyborze jest to, aby była to osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów spełniająca warunki z art. 60 ust. 4 ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane dla decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało nieuwzględnieniem przez Kolegium zarzutów w tym zakresie. Powyższą decyzję zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie inwestorka wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Odnosząc się do kwestionowanego przez Kolegium ustalenia frontu działki i związanego z tym obszaru analizy, skarżąca przywołując obowiązujące w tym zakresie regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wywiodła, że narożne usytuowanie budynku wzdłuż dwóch ulic powoduje, że ma on dwie elewacje stanowiące przedłużenie dwóch pierzei zabudowy wzdłuż dwóch ulic o kierunku północ- południe i wschód-zachód w linii ściany wschodniej i południowej wyburzanego budynku mieszkalnego, które jednocześnie stanowią przedłużenie pierzei zabudowy na działkach sąsiednich wzdłuż dwóch ulic. Z uwagi na fakt, że wg projektu koncepcyjnego, wjazd na teren działki oraz główne wejście do budynku zostało zlokalizowane od strony południowej, zgodnie z istniejącym orzecznictwem ustalono, że frontem działki będzie jej południowa granica o długości 30 m i zgodnie z tym obszar analizowany będzie stanowił teren w promieniu 90m (3 x 30m) wokół działki nr [...]. Nadto - zdaniem skarżącej - ustalenie frontu działki nie ma znaczenia dla merytorycznych rozstrzygnięć wydanej decyzji. Odnośnie zarzucanego błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej skarżąca stanęła na stanowisku, że ze względu na specyficzne położenie działki nr [...] przy skrzyżowaniu ulic i wynikające z tego odmienne położenie frontu działki na jej dłuższym boku, gdzie stosunek boków działki przekracza 2:1, szerokość frontu dla planowanego budynku ustalono obliczając średnią z szerokości elewacji usytuowanych równolegle do dłuższego boku działki, niezależnie od położenia elewacji frontowej. Przyjęcie do obliczeń wszystkich elewacji frontowych, w większości przypadków usytuowanych równolegle do krótkiego boku działki, byłoby mylące i dające wypaczone wyniki nie zapewniające kontynuacji form zabudowy. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kolegium wskazującym na błędne ustalenie wysokości elewacji frontowej, wywodząc, że budynki na działkach sąsiednich (nr [...] i [...]) składają się, jak wszystkie w obszarze analizy, z części "Mg" wysokości okapu 3,0 m oraz części "Md" o wysokości okapu 2,5 i 5,9m. Zatem już te pojedyncze budynki mają różne wysokości okapu, a więc ich wysokość przebiega tworząc uskok, w związku z czym zachodzi przypadek z § 7 pkt 3 rozporządzenia. Zastosowanie przepisu punktu 3 - ustalenia wysokości na poziomie średniej w obszarze analizy (ok. 4m) byłoby w tej sytuacji niewłaściwe, ponieważ nie zapewniłoby możliwości kontynuacji form zabudowy. Paradoksalnie umożliwiłoby odbudowę budynku o parametrach identycznych jak budynku bliźniaczego części Mg Md na działce nr [...] o wysokości elewacji odpowiednio 3,0 m i 5,9m. Za błędne skarżąca uznała także stanowisko Kolegium stwierdzające złe ustalenie nachylenia połaci dachu, podnosząc, że budynki analizowane składają się z dwóch, formalnie różnych części i różnią się wysokością okapu i kalenicy dachu oraz układem połaci dachowych. Ustalając dopuszczalne nachylenie połaci dachu tylko 45°, bez uwzględnienia geometrii dachów części dachów występujących w obszarze analizy nie zostanie zapewniona możliwość kontynuacji geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Podobnie zastosowanie na części Md budynku wysokości okapu na poziomie 5,9m jak postuluje Kolegium, spowoduje, że przy nachyleniu połaci dachu 45° kalenica znajdzie się na niedopuszczalnej i niespotykanej w obszarze analizy wysokości ok. 12m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. wniosło o ddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, na treść art. 4 ust. 2 i art.59 ust.1 oraz art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.z.p.". Dalej Sąd wskazał, na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Następnie Sąd podkreślił, że dokonana przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości co do tego, że stanowiła podstawę do ustalenia, iż teren objęty zakresem planowanej inwestycji u zbiegu ulic ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie jest związane ze zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy działki nr [...], a jedynie z przebudową i rozbudową istniejących obiektów z zachowaniem dotychczasowej funkcji (nawet przy znacznym zwiększeniu jej rozmiaru i gabarytów obiektów, nie może budzić wątpliwości, zasadność wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji spełniającej ogólne wymogi art. 61 § 1 u.p.z.p. W myśl zasady dobrego sąsiedztwa, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Zasady ustalania cech nowej zabudowy, wyraźnie w rozporządzeniu mają charakter pomocniczy dla realizacji zasady zachowania ładu przestrzennego. Najważniejszą z nich jest zachowanie dotychczasowej funkcji terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Zachowanie tej ciągłości jak stwierdza sam organ - w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Zastrzeżenia odwołującego się budziły szczegóły architektoniczne (linia zabudowy, wysokość okopu, kąt połaci dachowych). Odwołujący się nie wykazał jednak niezgodności ustaleń organu I instancji zawartych w jego kolejnej decyzji (po jej dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy) z wynikami przeprowadzonej analizy warunków i cech zabudowy. Niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, iż inwestor nie wykazał z której strony znajduje się front działki, choć dla inwestora przyjęta przez urbanistę stroną południowa (dłuższa), według której ustalono zasięg obszaru analizowanego, nie budziła wątpliwości. Nie można również uznać za wadliwe widełkowe, wynikające z uwzględnienia zasady wskazanej w § 6 rozporządzenia określenie szerokości elewacji frontowej. Z analizy akt postępowania, w szczególności map, w oparciu o które dokonywano analizy, na obszarze tym istnieje zabudowa, do której nawiązuje projektowana inwestycja. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Sz. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. - z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez pominięcie jasnych i konkretnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania organu administracji publicznej w sprawie. Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, iż uzasadnienie Sądu nie zawiera jednoznacznej oceny prawnej oraz niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych a nadto oświadczyła, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem wskazanie, który przepis ustawy procesowej został naruszony, na czym to naruszenie polegało, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tych wymogów nie spełnia podnoszony przez organ administracji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, brak precyzyjnego sformułowania wskazań dla organów odnośnie dalszego postępowania w sprawie, tak aby wskazania te nie budziły wątpliwości, co do sposobu ich wykonania. Nawet, gdyby sąd dopuścił się tego uchybienia (co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie miało miejsca), to i tak byłoby to naruszenie proceduralne niemające żadnego wpływu na wynik sprawy - por. Jan Paweł Tarno, Komentarz do art. 141 p.p.s.a [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, System Informacji Prawnej LEX. Co więcej, uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 15.02.2010 r. przesądzono, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; podobnie wyrok NSA z 28.07.2016 r., I GSK 639/15; wyrok NSA z 11.01.2012 r. ,I FSK 358/11; wyrok NSA z 2.02.2012 r., I GSK 898/10 wszystkie dostępne w cboisa). Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie, a zatem zarzut ten, także z tej przyczyny, uznać należy za niezasadny Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż nakaz zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, należy uznać za zachowany, nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wprawdzie typowego w takich przypadkach stwierdzenia sprowadzającego się do formuły, jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale wynika to w sposób oczywisty z treści uzasadnienia tego wyroku. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji niewątpliwie wskazuje, iż zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego okazały się nieuzasadnione, co prowadzi do wniosku, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, tym bardziej, iż w zaskarżonym wyroku w żaden sposób nie zmieniono jej bytu prawnego w postaci zmiany bądź uchylenia. Nadto należałoby wskazać, iż to organ administracyjny II instancji jest zobowiązany do własnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a dopiero gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy w sumie trzykrotnie uchylał decyzję pierwszoinstancyjną, z uwagi na powtarzające się w jego ocenie uchybienia, co zmierzało do przedłużenia postępowania administracyjnego oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do przedmiotu tego postępowania z opóźnieniem. W skardze kasacyjnej natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. organ administracyjny zmierza do skutecznego zwalczania stanowiska Sądu I instancji dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, co nie mogło zostać przez Sąd rozpoznający skargę kasacyjną uznane za zasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.