IV SAB/Wr 672/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2022 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2022 r.; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2022 r., która to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE K.Ś. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Sądu bezczynność Wojewody (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na poparcie skargi podał, że złożył do organu, wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2022 r. (data wpływu: 15 kwietnia 2022 r.), zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej. W pkt 1 i 2 wniosku zwrócił się o przesłanie kopii wymienionych w nim dokumentów, tj.: pisma na podstawie którego opublikowano uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej T. z dnia 30 marca 2022 r. oraz pisma na podstawie którego opublikowano uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 6 października 2021 r. W pkt. 3 wniosku zwrócił się o: "Wskazanie na podstawie jakich przepisów prawa uchwała Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 6 października 2021 r., której nieopublikowano do dnia 14 kwietnia 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa D., a zatem niemająca mocy prawnej, w dniu 30 marca 2022 r. mogła być zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T.". Wiosek złożył drogą elektroniczną za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej. Wskazał sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji - przesłanie kopii tych dokumentów i odpowiedzi na pytanie na podany we wniosku adres email, listownie lub na jego profil ePUAP. W odpowiedzi wysłanej na wskazany adres email, organ, powołując się na art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomił skarżącego pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r., że podstawą do ogłoszenia aktu prawnego jest sam akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ. Odnosząc się do pytania trzeciego poinformował, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej – świetlicy wiejskiej, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. (poz. 2036, rok 2022). Dalszych czynności organ dokonywał już po wniesieniu skargi. Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. wysłanym na wskazany przez skarżącego adres email, przesłał skarżącemu - jako "uzupełnienie na Pana wniosek o udostępnienie informacji publicznej" - kopię podpisanego elektronicznie przez Burmistrza Gminy T. wniosku z dnia 11 października 2021 r. o ogłoszenie aktu w dzienniku urzędowym województwa d. (w tym uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej – świetlicy wiejskiej) oraz wniosku z dnia 5 kwietnia 2022 r. o ogłoszenie aktu w dzienniku urzędowym województwa d. (w tym uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej – świetlicy wiejskiej). Odnosząc się do pytania trzeciego poinformował, że przedstawienie wykładni przepisów prawa, dokonanie oceny prawidłowości ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej powołując się na wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2014/12. Skarżący w skardze do Sądu zarzucił organowi, że ten pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. udzielił informacji publicznej innej niż objęta jego wnioskiem. Wskazał, że w pkt 1 i 2 wniosku prosił o przesłanie kopii dokumentu na podstawie którego opublikowane zostały wskazane uchwały. Zamiast tego otrzymał wyjaśnienie, co jest podstawą ogłoszenia aktu normatywnego. W odniesieniu do pkt 3 wniosku wnosił o wyjaśnienie podstaw prawnych na podstawie których, nieopublikowana uchwała, niemająca mocy prawnej, została zmieniona inną uchwałą. Zamiast tego organ poinformował go w jakim dzienniku urzędowym miała miejsce jej publikacja. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. i o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Opisał czynności i korespondencję prowadzoną ze skarżącym. Wskazał m. in., że dopiero po wniesieniu skargi, w toku jej analizy pozyskał informację, że skarżący uzyskał informację inną niż objętą zakresem wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na zawarte w skardze zastrzeżenia, pismem z dnia 20 czerwca 2022 r., przesłał zatem wnioskodawcy kopie żądanych dokumentów i udzielił właściwej odpowiedzi na pytanie trzecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. – dalej jako: "u.d.i.p.). U.d.i.p. reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wskazać należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Jedyne czego należy wymagać dotyczy tego, by wniosek nie był anonimowy. W rozpatrywanej sprawie skarżący, wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2022 r., złożonym drogą elektroniczną, zwrócił się do organu o udzielenie żądanej w nim informacji publicznej. Ponieważ organ, w odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2022 r., udzielił odpowiedzi ale innej niż objęta jego żądaniem skarżący złożył skargę do Sądu na stan bezczynności organu. Z pkt 1 i 2 wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. wynikało, że skarżący żądał przesłania kopii konkretnych dokumentów na podstawie których opublikowane zostały wskazane w nim uchwały. Zamiast tego otrzymał od organu wyjaśnienie, co jest podstawą ogłoszenia aktu normatywnego. W pkt 3 wniosku żądał podania przepisu prawa w kontekście określonego działania organu gminy T. Zamiast tego organ poinformował go w jakim dzienniku urzędowym miała miejsce jej publikacja. W analizowanej sprawie ze skargi na bezczynność adresat wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. – Wojewoda D. - jest bezspornie organem władzy publicznej. Należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie nie było też sporne, że informacja dotycząca wskazanych przez skarżącego dokumentów, wymienionych w pkt. 1 i 2 wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. ma walor informacji publicznej. Były to podpisane elektronicznie przez Burmistrza Gminy T. wnioski z dnia 11 października 2021 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2022 r. o ogłoszenie wskazanych w nich uchwał Rady Miejskiej w T., w dzienniku urzędowym województwa d. Dotyczyły one promulgacji aktów prawa miejscowego w dzienniku urzędowym województwa d. Wnioski te były dokumentami urzędowymi. Ich udostępnienie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej ustalonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w formie kopii dokumentów ma też walor informacji prostej. Z kolei udzielenie informacji w zakresie żądanym w pkt. 3 wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r., tj. wyjaśnienie skarżącemu podstaw prawnych nowelizacji uchwały przed jej opublikowaniem w dzienniku urzędowym nie jest - w ocenie orzekającego składu Sądu - informacją publiczną. W analizie treść żądania skarżącego niepodobna pominąć jego kontekstu. Otóż zostało ono złożone w następstwie nowelizacji dokonanej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T., która to nowela nastąpiła przed ogłoszeniem w dzienniku urzędowym nowelizowanej uchwały pierwotnej Nr [...]. Kwestionuje to skarżący, bo we wniosku zawarł, skierowane do Wojewody D., jako sprawującego nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego (por. art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), wezwanie do przedstawienia prawnych argumentów i oceny prawnej dopuszczalności takiej zmiany. Skarżący domagał się wskazania podstawy prawnej dla takiego działania Rady Miejskiej w T., co organ skwitował prawidłowo stwierdzeniem (choć dopiero w piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r.), że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bo nie jest nią wykładnia prawa, czy też ocena prawidłowości jego zastosowania. W istocie brzmienie wniosku zasadza się na żądaniu podania skarżącemu określonego przepisu prawa w kontekście określonego działania organu gminy i zmierza do dokonania przez organ nadzoru oceny jego działania. Przesądza o tym poglądzie treść wniosku i fakt skierowania go, mimo że dotyczy on działania organów gminy T., do Wojewody D., jako właśnie organu nadzoru. Pozyskiwanie tego rodzaju informacji nie jest informacją publiczną. Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do organu władzy publicznej), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu było zatem, w ustawowym 14. dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy: że danej informacji nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), że żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze. Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21, publ. CBOSA). W realiach rozpatrywanej sprawy organ podjął czynności w terminie 14 dni licząc od daty wpływu wniosku na jego elektroniczną skrzynkę odbiorczą ale udzielając informacji w dniu 27 kwietnia 2022 r. udzielił jej wadliwie, bo w innym zakresie niż objęta wnioskiem skarżącego. Żądane informacje zostały udzielone skarżącemu dopiero w dniu 22 czerwca 2022 r., tj. już po wniesieniu niniejszej skargi. Organ pozostawał zatem w bezczynności gdyż w ustawowym 14. dniowym terminie nie udzielił żądanej informacji publicznej, ewentualnie nie poinformował skarżącego, że nie jest ona informacją publiczną. Na dzień wywiedzenia skargi organ pozostawał zatem w zwłoce (bezczynności), o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja nie została podjęta lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wadliwym zrozumieniem treści wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2022 r., gdzie dopiero po wniesieniu skargi, w toku jej analizy, organ pozyskał informację, że skarżący pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. uzyskał w istocie informację inną niż objętą zakresem jego wniosku. Niemniej, po wniesieniu skargi, jak z akt sprawy wynika, organ udzielił informacji publicznej żądanej jak w pkt 1 i 2 wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. przesłał bowiem skarżącemu kopie pism urzędowych podpisanych przez Burmistrza Gminy T.: z dnia 11 października 2021 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2022 r. o ogłoszenie wskazanych w nich uchwał, w dzienniku urzędowym województwa d. W odpowiedzi na zadane w pkt 3 wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. pytanie wskazał, że nie jest informacją publiczną przedstawianie wykładni prawa, czy też ocena prawidłowości jego zastosowania. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji. Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Opisana okoliczność przesądza bowiem o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. W sytuacji bowiem gdy zarzucany, stwierdzony stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Niezwłocznie, po wniesieniu skargi i zauważeniu błędu, organ podjął wymagane prawem czynności. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości jego oczywistość. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, bo zaskarżona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.