II GSK 1030/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. - Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 397/09 w sprawie ze skargi Z.- Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. V SA/Wa 397/09 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmowie przyznania płatności obszarowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. Sp. z o.o. w M. złożył w dniu 30 czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. deklarując w nim 24 działki rolne o łącznej powierzchni 145,15 ha położone na działkach ewidencyjnych o nr 677/7; 698/1; 698/2; 699/1; 699/2; 700; 41/05; 115; 48/4; 223; 6/1; 6/2; 15/3; 15/4; 15/5; 29; 31; 33; 60; 199; 213/1; 216/3; 216/4; 218; 220/2; 220/3; 225/1; 228/2; 228/3 i 233 w województwie [...], powiat [...], gmina C., obręb S. oraz M. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2005 r. spółce przyznano płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. W dniu 21 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie rolnym producenta przeprowadzono kontrolę, która wykazała nieprawidłowości w deklaracji. W dniu 6 października 2006 r. gospodarstwo ponownie poddano kontroli, która wykazała, iż część deklarowanych działek ewidencyjnych nie była użytkowana na dzień 30 czerwca 2003 r., a w szczególności działki o nr 199 na powierzchni 10,16 ha; nr 216/4 na powierzchni 15,22 ha; nr 216/3 na powierzchni 2,85 ha; nr 225/1 na powierzchni 2,95 ha; nr 223 na powierzchni 0,92 ha; nr 220/3 na powierzchni 1,61 ha; nr 220/2 na powierzchni 10,83 ha; nr 33 na powierzchni 1,33 ha. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2005 r. o przyznaniu o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Na wezwanie organu dopuszczającego dowód z protokołu z czynności kontrolnych z dnia 6 października 2006 r. reprezentant spółki - Prezes Zarządu W. K. zapoznał się z wymienionymi dowodami nie wnosząc żadnych Sygn. akt II GSK 1030/09 zastrzeżeń. Reprezentant spółki nie wniósł również żadnych zastrzeżeń do czynności i ustaleń kontrolnych z dnia 21 sierpnia 2006 r. W dniu [...] maja 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję w postępowaniu wznowieniowym o uchyleniu decyzji dotychczasowej (tj. z [...] marca 2005 r.) oraz o odmowie "Z. " Sp. z o.o. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Spółka nie odwołała się od decyzji. W dniu 1 września 2008 r. spółka reprezentowana przez W. K. - jedynego członka Zarządu - wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Jako podstawę żądania spółka wskazała skierowanie przedmiotowej decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania. Podniosła, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby fizycznej – W. K. i w dodatku wysłana na jego adres prywatny w okresie, w którym on był poważnie chory. Nie było osobistego odbioru decyzji przez K. Sam fakt braku doręczenia decyzji w siedzibie spółki jest zdaniem skarżącej rażącym naruszeniem art. 45 kpa, przez co decyzja jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1pkt. 4 kpa. Organ pierwszoinstancyjny nie uznał zasadności tego zarzutu, a Prezes ARiMR twierdzenie to podzielił. Zdaniem organów decyzja została doręczona na adres do korespondencji wskazany przez reprezentanta spółki W. K. we wniosku o wpisanie podmiotu do ewidencji producentów rolnych. Ewidencja ta jest prowadzona na mocy ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencyjnym producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 10 z 2004 r. poz. 76 ze zm.). W ewidencji tej umieszcza się dane dotyczące nazwy podmiotu (jeśli jest to jednostka organizacyjna), siedziby, adresu, osoby go reprezentującej, pełnomocnika, adresu pełnomocnika. Wraz z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Organ uznał, że nie ma przeszkody prawnej aby w toku postępowania administracyjnego jednostka organizacyjna nie mogła wskazać miejsca do doręczeń innego niż lokal jej siedziby. Natomiast takie wskazanie wiąże organ. Decyzja ostateczna została zaskarżona przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W skardze zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 45 kpa przez oczywiście błędne Sygn. akt II GSK 1030/09 przyjęcie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. została skierowana do właściwej strony postępowania, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną tego postępowania i nie została doręczona stronie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. skargę oddalił W ocenie Sądu I instancji skarga nie była uzasadniona, gdyż błąd organu wydającego decyzję z [...] maja 2007 r. polegał jedynie na niewłaściwym technicznym rozmieszczeniu danych. Umieszczenie danych reprezentanta spółki w nagłówku decyzji jest zdaniem WSA takim błędem. Jednak błąd ten w przedmiotowej sprawie nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto Sąd wskazał, że wymieniony członek zarządy spółki w toku postępowania administracyjnego nie miał wątpliwości, że to spółka jest strona postępowania. Świadczy o tym jego pisemne oświadczenie złożone w dniu 25 kwietnia 2007 r. o zapoznaniu się z dowodami w sprawie w postaci protokołu kontroli za 2004 i 2005 r. Oświadczenie sporządzone odręcznie zawiera w lewym górnym rogu nazwę i adres spółki, a w prawym rogu imię i nazwisko W. K. Zapisy te nie budzą wątpliwości, że składający oświadczenie czynił to w imieniu spółki, a nie własnym jako osoby prywatnej. Sąd I instancji m.in. podkreślił, że oświadczenie to zostało złożone na skutek zawiadomienia organu z dnia 17.04.2007 r. o możliwości zapoznania się z dowodami w sprawie. Zawiadomienie zawierało w nagłówku numer sprawy jak i imienne dane W. K., podobnie jak postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie. Z treści postanowienia zaś wyraźnie wynikało, że dotyczy to postępowania z wniosku Spółki z dnia 30 czerwca 2004 r. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004 zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] marca 2005 r. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu w W. złożyła spółka, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 45 kpa polegające na tym, że Sąd niezasadnie przyjął, iż skoro we wniosku o wpis do ewidencji producentów w rubryce przeznaczonej dla pełnomocników wpisano nazwisko i adres członka zarządu spółki, to jest on pełnomocnikiem, któremu można doręczać skutecznie wszelkie pisma. Kasator wywodzi, że prezes spółki nie jest jej pełnomocnikiem i nie można było pism adresowanych do spółki kierować na prywatny adres zarządu. Kasator wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości. Sygn. akt II GSK 1030/09 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 45 k.p.a. poprzez to, że Sąd I instancji na skutek wadliwej kontroli legalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie należy przypomnieć, że stosownie do treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09, "celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.". W powołanej Sygn. akt II GSK 1030/09 wyżej uchwale wskazuje się także, że rozpoznanie sprawy przez NSA w granicach skargi kasacyjnej oznacza obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była ocena zgodności z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2009 roku, mocą której organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] października 2008 roku, którą to decyzją organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] maja 2007 roku. W tym stanie rzeczy poza sporem winna pozostawać okoliczność, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny dotyczyć postępowania Sądu I instancji w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej do tegoż Sądu decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tak więc przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z akt sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę to brak jest podstaw do stosowania sankcji w postaci nieważności postępowania. Wskazuje się przy tym, że przy zarzucie sprowadzającym się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie tyle chodzi o omyłkowe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną (vide wyrok NSA z 19.01.2007 r., I OSK 350/06, niepublikowany). W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy wynikało, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym wszystkie czynności procesowe skierowane były do strony postępowania, którą był Z. Spółka z o.o. w M. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skoro w toku Sygn. akt II GSK 1030/09 postępowania administracyjnego nie ulegało wątpliwości, że stroną postępowania jest wskazany wyżej Z. Spółka z o.o. w M. W tym miejscu należy także podkreślić, że istnieje zasadnicza różnica między skierowaniem decyzji administracyjnej do strony postępowania administracyjnego, a doręczeniem decyzji administracyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie zawarty w petitum skargi kasacyjnej zarzut nie pozostaje w harmonii z argumentami przytoczonymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem argumenty te nie znalazły wyrazu w sformułowaniu odpowiedniego zarzutu skargi kasacyjnej. W omawianym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., która to decyzja nie była przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji. Natomiast decyzja administracyjna będąca przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego poza wszelkimi wątpliwościami była skierowana do Z. Spółka z o.o. w M. reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie prezesa zarządu W. K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.