II GSK 1007/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 3149/08 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 3149/08 oddalił skargę H. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dnia 17 października 2008 r. w przedmiocie ustalenia kwoty długu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 21 lutego 2005 r. H. B. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., dalej ARiMR, wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Organ I instancji w decyzji z dnia 30 czerwca 2006 r. uwzględnił wniosek i przyznał wnioskodawczyni płatność w wysokości 4.818,66 złotych a następnie w kwocie 4.788,75 złotych. Łącznie Halinie Bojar wypłacono 9.607,41 złotych z tytułu wpierania działalności rolniczej w gospodarstwach niskotowarowych. W dniu 24 września 2007 r. H. B. złożyła w siedzibie organu akt notarialny, na mocy którego małżonkowi H. i T. B. przekazali całe gospodarstwo rolne synowi P. B.. Fakt ten był powodem wydania przez organ I instancji w dniu 25 września 2007 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie decyzji z dnia 30 czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Siedlcach decyzją z dnia 13 listopada 2007 r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 30 czerwca 2006 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr ... Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych w kwocie 9607,41 złotych wraz z odsetkami liczonymi od dnia doręczenia decyzji stronie. Od powyższego rozstrzygnięcia H. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ARiMR decyzją z dnia 17 października 2008 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w myśl § 3 ust.1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. H. B. darując gospodarstwo rolne synowi uchybiła przyjętemu przez siebie zobowiązaniu, dlatego na podstawie § 10 rozporządzenia przyznana płatność dla gospodarstwa niskotowarowego musiała być wstrzymana, a pobrana dotychczas podlegać zwrotowi. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że przepis § 11 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, bowiem strona przekazała gospodarstwo rolne z powodu przejścia na emeryturę KRUS, a nie w związku z przyznaniem renty strukturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę H. B. na tę ostateczną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że płatność jest przyznawana producentowi rolnemu spełniającemu wymogi wynikające z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Przepis ten wprowadza zobowiązanie do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy regulujące płatność dla gospodarstw niskotowarowych wskazują, że płatność jest świadczeniem majątkowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym. Udzielana jest dla gospodarstwa niskotowarowego i przysługuje przez okres 5 lat. Sąd I instancji zaznaczył, że płatność jest przywilejem dla producenta rolnego związanym z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą. Skoro ustawodawca przewidział takie uprawnienie i związał je z gospodarstwem rolnym, to tym samym mógł nałożyć na otrzymującego płatność - w okresie udzielania tej płatności, a więc w okresie 5 lat i powiązać je z gospodarstwem rolnym, na które ta płatność została przyznana. W sytuacji gdy, producent rolny nie dochowa zobowiązania do nieprzenoszenia gospodarstwa niskotowarowego, płatność dla tego gospodarstwa podlega wstrzymaniu lub zwrotowi (§ 10). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji uznał, że wbrew zarzutom skarżącej przepisy rozporządzenia są zgodne z Konstytucją RP, jak również są wyrazem realizacji zobowiązań wynikających z przepisów prawa wspólnotowego. Od wyroku Sądu I instancji H. B. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z e zm.), dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) poprzez jego zastosowanie mimo sprzeczności z art. 92 ust.1 Konstytucji b) § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870) przez jego zastosowanie mimo sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że mimo przystąpienia Polski do Unii Europejskiej nie zmieniła się konstytucyjna zasada, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania, a upoważnienie to powinno określać właściwy organ do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji). W ocenie skarżącej nie można zaakceptować sytuacji, gdy wytyczne odsyłają do bliżej niesprecyzowanych uzgodnień dokonanych z Komisją Europejską czy ogólnie określonych przepisów Unii Europejskiej, zwłaszcza że nie wszystkie mogą być źródłem praw i obowiązków jednostek – obywateli. W świetle Konstytucji nie jest bowiem dopuszczalne uregulowanie zakresu podmiotowego świadczeń wypłacanych z funduszy Unii Europejskiej w rozporządzeniu z pominięciem ustawy. Mając powyższe na uwadze, H. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji nr 18/2008, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do jednej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie naruszenia prawa materialnego polegającego na zastosowaniu przepisów art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju, oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870), zwanego dalej rozporządzeniem RM, mimo sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – nie są usprawiedliwione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w skardze kasacyjnej przekonywujących argumentów o niezgodności tych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP regulującym wymogi legislacyjne wydawania aktów prawnych wykonawczych – rozporządzeń, a w szczególności upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. W tym miejscu należy przypomnieć treść przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, który stanowi klasyczną delegację ustawową do wydania rozporządzenia i z którego wynika, że to Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania i zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działanie objęte planem rozwoju obszarów wiejskich, określony w przepisach Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 1, a także przestrzenny zakres wdrożenia tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Niewątpliwie rozporządzenie RM wykonawcze zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju i w ramach tej delegacji ustawowej. Przepis § 10 rozporządzenia RM normuje warunki wstrzymania i zwrotu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego stanowiąc, że jeżeli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, to ta płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi z zastrzeżeniem § 11. Nie można podzielić zarzutów skarżącego, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju nie spełniał wymagań konstytucyjnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż przekazywał do uregulowania sprawy, które winny być unormowane w ustawie z uwagi na ich wagę w zakresie praw obywatelskich, a nadto, że nie zawierał on wystarczających wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie było przeszkód konstytucyjnych do uregulowania w rozporządzeniu RM szczegółowych kwestii związanych z płatnością, w tym zwracanie płatności, skoro delegacja ustawowa te kwestie obejmowała. Zasadniczym źródłem normatywnym pomocy finansowej na wsparcie gospodarstw niskotowarowych jako elementu wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Niewątpliwie rozporządzenie Rady (WE) jako akt prawa europejskiego wchodzi do porządku prawnego krajowego i ma bezpośrednie zastosowanie w systemie prawa polskiego, którego wypełnienie stanowiły omawiane regulacje w ustawie o wspieraniu rozwoju i rozporządzeniu RM wykonawczym. System prawny regulujący pomoc finansową unijną również w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich tworzy całość i wszystkie wymienione wyżej akty prawne winny być stosowane z uwzględnieniem pierwszeństwa prawa europejskiego a podstawowe zasady udzielania płatności rolniczych zostały ujęte w rozporządzeniach Rady (WE). Obwarowanie prawne do nieprzenoszenia własności gospodarstwa rolnego przez producenta, któremu udzielono płatności w okresie do 5 lat od przyznania tej pomocy (§ 3 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.) wynika z charakteru tych płatności i brak jest podstaw do podważenia legalności przepisów regulujących tę materię. Podkreślenia wymaga, że producent dobrowolnie przyjmuje na siebie zobowiązanie do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego w okresie 5 lat otrzymywania pomocy finansowej przed uzyskaniem decyzji o przyznaniu płatności (§ 3 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia RM), a konsekwencje złamania tego zobowiązania wynikają z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić zarzutu skarżącego, że uregulowanie zakresu podmiotowego płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych wypłacanych z funduszy Unii Europejskiej nastąpiło z pominięciem ustawy, a jedynie w rozporządzeniu wykonawczym normującym ten zakres, co powinno prowadzić do pozbawienia przepisu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów waloru przepisu prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zakres podmiotowy omawianej pomocy wprawdzie w sposób ogólny ale został uregulowany w rozporządzeniu Rady (WE), które nie może być kwestionowane jako źródło prawa europejskiego, a zatem i krajowego pozostającego w konsekwencji w zgodności z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji uzasadnił w sposób przekonywujący, dlaczego nie nabrał wątpliwości co do zgodności powyższych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i dlaczego nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w tym przedmiocie. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów dotyczący zwrotu płatności nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju i odpowiadał wytycznym zawartym w delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Ustawodawca w żadnym stopniu nie scedował swoich uprawnień legislacyjnych na organ wykonawczy i działał w ramach konstytucyjnych przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji nie można zarzucić przepisowi art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można uznać, jak to sugeruje skarżący, powołując się na orzeczenie Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt U 6/07 (opubl. OTK ZU z 2009 r. Nr 3A, poz. 37), że wytyczne do przepisu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów usytuowane były poza przepisem upoważniającym a odsyłały do bliżej niesprecyzowanych uzgodnień dokonanych z Komisją Europejską, czyli "przepisami Unii Europejskiej", zwłaszcza że nie wszystkie one mogą być źródłem praw i obowiązków jednostek. Powyższe orzeczenie nie miało zastosowania w niniejszej sprawie z tego powodu, że po pierwsze nie dotyczyło bezpośrednio omawianych przepisów ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów, a po drugie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym we wskazanej sprawie zostało umorzone (brak rozstrzygnięcia) a skarżący powołuje się jedynie na pewne rozważania z uzasadnienia postanowienia, które nie mają mocy prawnej w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju nie miała charakteru blankietowego z tego powodu, że odsyłała do prawidłowej realizacji planu rozwoju obszarów wiejskich. Dodatkowo należy wspomnieć, że również przepis art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 przewidujący, że w przypadku gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia producent rolny przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane producent zwraca przyznane mu wsparcie. Zatem regulacja z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów wskazująca na konieczność zwrotu płatności w przypadku przeniesienia własności gospodarstwa rolnego przed upływem zakończenia okresu zobowiązania, w rezultacie odpowiada przede wszystkim przepisom rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Dlatego też nie można przyjąć, że omawiany przepis rozporządzenia Rady Ministrów ma charakter samoistny, bez upoważnienia ustawowego i w konsekwencji stanowi naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a.