II OSK 3231/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2034/18 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2018 r. nr 127/R/2018 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., VII SA/Wa 2034/18, w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w punkcie drugim, zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. G. wniósł skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję z 28 lutego 2018 r., którą Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. i J. S. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z garażami podziemnymi, z instalacją gazową oraz urządzeniami budowlanymi, na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...], obręb ew. [...] J. jedn. ew. [...] - obszar wiejski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd podniósł, że działki gruntu, na których mają być wzniesione budynki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę, są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określającym dla tych terenów sposób zagospodarowania i zabudowy, w tym intensywność i charakter zabudowy. Ustalenia planu miejscowego, określające wskaźniki intensywności zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, oznaczonych na rysunku planu symbolem M, wprowadzają wymóg intensywności zabudowy netto na poziomie do 1,0, przy średniej ilości mieszkań ok. 50–100/ha terenów brutto (§ 37 planu miejscowego). Według informacji zawartych w części opisowej projektu współczynnik intensywności zabudowy netto wynosi 0,97, a średnia ilość mieszkań 20. Jednak przyjęte przez organ zgodnie z opisem zawartym w projekcie współczynnik intensywności zabudowy netto i średnia ilość mieszkań budzą wątpliwości, ponieważ są niespójne z pozostałą częścią projektu. W części opisowej projektu wskazano, że projektowane są dwa budynki mieszkalne wielorodzinne 2-kondygnacyjne z poddaszem nieużytkowym i garażem podziemnym. Lokale mieszkalne przewidziano na parterze i I piętrze – po 5 mieszkań na każdej z tych kondygnacji. Organy obu instancji uznały przyjętą w projekcie kwalifikację poddasza jako nieużytkowego opierając się wyłącznie na projektowanej wysokości pomieszczeń 1,80 m, która nie spełnia wymogów wysokości pomieszczeń mieszkalnych określonych w § 72 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna mieć minimalną wysokość w świetle 2,5 m, przy czym przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia. Organy nie zwróciły, zdaniem Sądu, uwagi, że wysokość pomieszczeń poddasza nieużytkowego została zmniejszona poprzez obniżenie posadowienia konstrukcji więźby dachowej, której podstawa została umieszczona poniżej górnej krawędzi zewnętrznych ścian budynków. Natomiast wysokość ścian zewnętrznych kondygnacji poddasza wynosi 2,7 m, tym samym spełnia normy technicznobudowlane wysokości pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto z rysunków elewacji wynika, że na poddaszach zaprojektowano balkony oraz okna i drzwi wyjściowe na balkony. Z rysunków rzutu poddasza wynika, że będą na nim wydzielone lokale, odpowiadające obrysem ścian lokalom mieszkalnym na niższych kondygnacjach, zostały zaprojektowane liczniki wody dla poszczególnych lokali, piony instalacji ogrzewania i wentylacji, pion gazowy, wodny, tablice elektryczne we wszystkich lokalach i pion instalacji teletechnicznych. Z adnotacji na rysunkach rzutów poddasza wynika, że przewidywana jest aranżacja lokali na poddaszu w przyszłości. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z zawartym w projekcie opisem kondygnacji poddasza jako nieużytkowego, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień inwestorów w kwestii liczby przewidzianych miejsc postojowych, że lokale mieszkalne w budynku będą przeznaczone pod wynajem dla osób mniej zamożnych. Skoro przeznaczeniem inwestycji miałoby być uzyskiwanie w przyszłości przez inwestora niskich czynszów z wynajmu lokali mieszkalnych, to sprzeczne z zasadami ekonomii i doświadczenia życiowego byłoby decydowanie się przez inwestora na ponoszenie dodatkowych, wysokich kosztów wyposażenia niemieszkalnej części budynku w elementy, które nie są niezbędne dla jego prawidłowego funkcjonowania, a są typowe dla lokali mieszkalnych. Organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący rzeczywistego przeznaczenia łącznie 10 lokali, zaprojektowanych na poddaszach obu budynków, w szczególności możliwości ich adaptacji na lokale mieszkalne bez dokonywania istotnych zmian w projekcie budowlanym. Ta okoliczność ma, zdaniem Sądu, istotne znaczenie dla ustalenia czy projekt budowlany spełnia wymogi planu miejscowego w zakresie współczynnika intensywności zabudowy netto 1,0 i średniej ilości mieszkań ok. 50–100/ha terenów brutto, jak również dla ustalenia czy na działce budowlanej urządzono, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy odpowiednią ilość stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wprawdzie miejscowy plan obowiązujący na terenie inwestycji nie określa minimalnej liczby stanowisk postojowych i sposobu urządzenia parkingów, to jednak nie można uznać za stosowną, w rozumieniu § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, projektowaną ilość miejsc parkingowych, dostępnych dla użytkowników stale i okresowo przebywających w budynkach, które znajdują się wyłącznie w garażach podziemnych, mniejszą niż liczba mieszkań. Zawarte w projekcie uzasadnienie co do bilansu miejsc postojowych, że głównym przeznaczeniem projektowanych budynków będzie wynajem lokali osobom mniej zamożnym, w związku z czym projektuje się obiekty o obniżonym standardzie, jest nieprzekonujące i nieprzystające do aktualnej rzeczywistości, gdyż obecnie posiadanie co najmniej jednego samochodu w rodzinie jest regułą nawet w rodzinach mniej zamożnych. Organy nie ustaliły również czy usytuowanie placu zabaw dla dzieci spełnia wymogi określone w § 40 ust. 3 i § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. minimalnych odległości od linii rozgraniczających ulicę, okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, miejsc gromadzenia odpadów i stanowisk postojowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi J. G., ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej p.b.) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mają prawo badać i oceniać rozwiązania projektowe zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym odmiennie od ocen autora tych rozwiązań, za które na podstawie art. 20 p.b. odpowiedzialny jest projektant lub sprawdzający projekt; 2. art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ wypowiedział się wprost w uzasadnieniu decyzji w kwestii usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych; 3. § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie dla oceny odległości placu zabaw od parkingu podziemnego; 4. § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie dla oceny odległości placu zabaw od miejsc składowania odpadów usytuowanych w wyodrębnionych pomieszczeniach w budynku, podczas gdy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy § 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia; II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie decyzji wydanych w I i II instancji wobec uznania za nieprawidłowe, nielogiczne i niezgodne z doświadczeniem życiowym ustaleń i ocen dokonanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy w rzeczywistości organy obydwu instancji przeprowadziły postępowanie w sposób wyczerpujący, zgodnie z powołanymi przepisami k.p.a., wyjaśniając precyzyjnie kwestie sporne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie decyzji wydanych w I i II instancji po dokonaniu przez Sąd samodzielnych ustaleń i ocen odmiennych od ustaleń organów administracji architektoniczno-budowlanej, wynikających z rozszerzającej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) p.b., nie znajdujących oparcia w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym oraz niezgodnych z przepisami techniczno-budowlanymi (§ 18, § 19 ust. 1, § 23 ust 1 pkt 3 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 oraz § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści uzasadnienia wyroku, z jakiej przyczyny Sąd ocenił, że organ nie wypowiedział się wiążąco w kwestii usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, pomimo obowiązku określonego w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.; 4. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na zawarciu w treści uzasadnienia wyroku niezrozumiałych i niejednoznacznych wskazań dla organów, co do dalszego postępowania w sprawie, przez co nie sposób wywieść, jakie są oceny prawne wiążące organy administracji architektoniczno-budowlanej w dalszym postępowaniu, w zakresie sposobu ustalenia rzeczywistego przeznaczenia lokali zaprojektowanych na poddaszach budynków, dopuszczalnej ilości miejsc postojowych oraz odległości placu zabaw od linii rozgraniczających ulicę, okien przeznaczonych na pobyt ludzi, miejsc gromadzenia odpadów i stanowisk postojowych w garażach podziemnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) p.b. – podkreślić należy, że czym innym jest sporządzenie projektu budowlanego w zakresie architektury i konstrukcji, a czym innym jego sprawdzenie pod względem zgodności z przepisami. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 35 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 9.05.2022r., II OSK 1608/19, LEX nr 3354195). W rozpatrywanej sprawie zachodziły uzasadnione wątpliwości co do zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy bowiem przewidywał dla terenu, na którym ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, ograniczenia co do intensywności zabudowy, ilości mieszkań w stosunku do powierzchni terenu oraz ograniczenie wysokości nowej zabudowy do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym. W przedłożonym projekcie zawarto jednak rozwiązania na poddaszu nieużytkowym obejmujące pełnowymiarowe okna i balkony oraz takie usytuowanie ścian wraz z obniżonym stropem, które wskazywały na niezgodną z planem miejscowym możliwość przekształcenia tego poddasza w trzecią kondygnację, z kolejnymi lokalami mieszkalnymi. Kwestie te – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. – podlegały sprawdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) p.b. nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz § 19 ust. 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w powiązaniu z § 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, a także wiążących się z zarzutami naruszenia prawa materialnego zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdzić trzeba, że WSA należycie wskazał, z jakich przyczyn zakwestionował prawidłowość decyzji organów obu instancji i prawidłowo swoje stanowisko w tym zakresie umotywował. Podał bowiem, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Uznając to stanowisko za prawidłowe wskazać w szczególności należy na uzasadnione wątpliwości co do zakresu uprawnień i obowiązków inwestorów, którzy realizując projekt budowlany obejmujący pełnowymiarowe okna i balkony na poddaszu nieużytkowym oraz akceptujący rozwiązania wskazujące na możliwość przyszłej aranżacji lokali na tym poddaszu, w istocie mogliby mieć poczucie, że uzyskali pozwolenie na wykonanie poddasza, które – wbrew temu pozwoleniu – nie ma być nieużytkowe, lecz może zostać kolejną kondygnacją mieszkalną. Powyższe zarzuty nie są więc zasadne. Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji wyraźnie wskazał, w jakim zakresie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie wyjaśniły należycie istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii oraz w jakim zakresie i z jakich przyczyn uznał te decyzje za wadliwe. Podkreślić przy tym wypada, że Sąd nie rozstrzyga sprawy za organ, lecz wyłącznie kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Dlatego też powyższe kwestie pozostawił organom do rozstrzygnięcia, wskazując jedynie powody, dla których uznał uchylone rozstrzygnięcia administracyjne za wadliwe. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 27 czerwca 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.