II SA/Rz 1105/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. JK – kurator MS (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] m.in. o przyznanie zasiłku celowego. Skarżący podniósł, że nie posiada dochodu i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Korzysta z pomocy sąsiadów i innych darczyńców, którzy wspierają go w trudnej sytuacji życiowej. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 26 kwietnia 2019 r. skarżący sprecyzował, że wnosi o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży i środków czystości. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego. Organ I instancji podał, że podstawą odmowy jest przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.". W przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W toku postępowania ustalono, że MS jest osobą częściowo ubezwłasnowolnioną, kawalerem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Od 6 kwietnia 2017 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotny, ma prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej oraz do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską. Wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej w formie rzeczowej – artykułów żywnościowych. Skarżący nie przyjął zaproponowanej pomocy w formie jednego posiłku dziennie, odbieranego z punktu wydawania posiłków. Wójt podał, że skarżący utrzymuje się z pracy dorywczej, a otrzymane środki przeznacza na własne potrzeby. Nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w zakresie podjęcia działań celem ustalenia grupy inwalidzkiej oraz nie chce uczestniczyć w żadnej terapii uzupełnieniowej. Wnioskodawca ma problemy zdrowotne, emocjonalne ale nie chce podjąć w tej kwestii żadnej terapii, która umożliwiłaby odnowienie relacji z członkami najbliższej rodziny. Tym samym, zdaniem organu I instancji, należało odmówić przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Nie uwzględnił zasad współżycia społecznego, dokonał dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, finalnie odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego, mimo spełnienia przez niego ustawowych przesłanek. Skarżący podniósł, że organ I instancji zna sytuację materialno – bytową oraz zdrowotną skarżącego, gdyż to właśnie z inicjatywy Wójta skarżący został częściowo ubezwłasnowolniony. Od grudnia 2018 r. kurator nie stwierdził, aby skarżący nadużywał alkoholu lub innych substancji odurzających. Ma dobrą opinią wśród sąsiadów i wykonuje dla nich proste prace. Skarżący podał, że nie kontaktuje się z rodziną, gdyż to ona się od niego odsunęła, nie podejmuje leczenia, gdyż nie posiada środków finansowych na zakup lekarstw. Nie uchyla się od współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej, natomiast realnie nie otrzymuje żadnego wsparcia od ośrodka. Skarżący podął, że posiada uprawnienia do darmowych przejazdów środkami komunikacji publicznej jako bezrobotny, ale tylko celem poszukiwania pracy, której ze względu na stan zdrowia – schizofrenię paranoidalną –znaleźć nie może. Z tego też względu odmówił pomocy w formie posiłków w jadłodajni oddalanej od miejsca jego zamieszania o około 15 km. Ponadto skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji nie została doręczona kuratorowi skarżącego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Podzieliło stanowisko organu I instancji i podało, że skarżący nadużywa alkoholu, nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w zakresie podjęcia działań o ustaleniu grupy inwalidzkiej. Nie chce uczestniczyć w żadnej terapii pomagającej wyjść z nałogu i w poprawieniu relacji z członkami rodziny. Pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie można natomiast traktować jako stałego źródła dochodu. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej beneficjentów. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po stronie wnioskodawcy roszczenie o przyznanie świadczenia. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie powołał się zatem na treść art. 11 ust. 1 u.p.s. i w konsekwencji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JK – działając jako kurator MS, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 83 § 3 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, pominął wnioski i twierdzenia przytoczone przez skarżącego oraz dokonał dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie skorzystał przy tym z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 ust. 1 K.p.a. Błędnie uznał również, że w sprawie nie zaszły podstawy do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Nieuprawnione uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku celowego, mimo spełnienia ustawowych przesłanek, stanowiło zaś naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 11 ust. 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej opisanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą odmowy przyznania pomocy społecznej w niniejszej sprawie jest art. 11ust. 1 u.p.s., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. JK - kuratora częściowo ubezwłasnowolnionego MS. Kurator we wniosku podał, że MS jest osobą bez dochodu, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, chorą, nienadużywającą używek, osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP w [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też oświadczenie kuratora z dnia 26 kwietnia 2019 r., złożone pod odpowiedzialnością karną z art. 233 § 1 Kodeksu karnego, w którym podał, że MS nie nadużywa alkoholu, w środowisku funkcjonuje prawidłowo i potrzebuje wsparcia finansowego, ponieważ ma trudności w znalezieniu pracy (zatrudnienia). Prowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nadużywa alkoholu, nie przyjmuje zaproponowanej pomocy w formie ciepłych posiłków, nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w zakresie ustalenia grupy inwalidzkiej, nie chce uczestniczyć w żadnej terapii uzależnieniowej, celem odnowy relacji z rodziną. W środowisku ma opinię osoby nadużywającej alkohol, która swoje dorywczo zarobione pieniądze przeznacza na alkohol. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący został ubezwłasnowolniony częściowo z powodu zaburzeń psychicznych. W ocenie Sądu już sama ta okoliczność, to jest częściowe ubezwłasnowolnienie z powodu zaburzeń psychicznych powinna po stronie pracowników socjalnych skutkować szczególną starannością w zgromadzeniu materiału dowodowego, a o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego należało powiadomić kuratora, jak również doręczyć decyzję organu I instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie mniej odwołanie wniesiono w terminie. Zadaniem kuratora jest opieka nad majątkiem i sprawami życiowymi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, w tym dbanie o to, aby jego podopieczny miał środki do życia, zapewnioną opiekę lekarską, ale nie jest zobowiązany do ponoszenie jakichkolwiek nakładów i wydatków na rzecz podopiecznego. Osoba częściowo ubezwłasnowolniona ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych i potrzebuje pomocy przy prowadzeniu swoich spraw. Może zawierać umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego, jak bieżące zakupy, usługi (np. fryzjerskie), rozporządzać zarobkiem oraz dokonywać czynności dotyczących przedmiotów oddanych tej osobie do swobodnego użytku. Nie może natomiast samodzielnie zaciągać zobowiązań oraz rozporządzać swoimi prawami. Wymagana jest do tego zgoda ustanowionego kuratora. Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 listopada 2019 r., kurator opisał współpracę z pracownikami Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], które w ocenie kuratora winny być nakierowane na poprawę sytuacji życiowej skarżącego, a tak się nie dzieje. Proponowana pomoc w formie ciepłego posiłku jest realizowana 15 km od miejsca zamieszkania, dokumentacja medyczna skarżącego znajduje się w GOPS, o przekazanie której bezskutecznie występuje, a to stanowi podstawę do złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwala na weryfikację twierdzeń organów zawartych w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji, aby z całą pewnością przyjąć, że prawidłowo odmówiono udzielenia pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.s. W sytuacji, w której organ ustalenia swe opiera na okolicznościach i dowodach, które są nieweryfikowalne w oparciu o zebrany materiał dowodowy, to uzasadnionym jest postawienie mu zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1a, w szczególności art. 80 K.p.a. Rację ma też skarżący, że Kolegium nie odniosło się do odwołania, ani nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Wątpliwości te dotyczą istotnych elementów stanu faktycznego, skutkujących odmową przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.s. Wadliwie ustalony stan faktyczny doprowadził organy orzekające do błędnych konkluzji i nieuzasadnionego zastosowania art. 11 ust. 1 u.p.s., co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, potwierdziło aprobatę stanu faktycznego i podjętego rozstrzygnięcia, dlatego Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji, gdyż postępowanie powinno zostać przeprowadzone od początku przy udziale kuratora. Trzeba bowiem zauważyć, że samotność, brak pomocy, brak środków do życia mogą pogorszyć stan zdrowia skarżącego. Zasadą, którą organy kierują się przy prowadzeniu postępowania administracyjnego, jest pogłębianie zaufania i kierowanie się dobrem obywateli. Działania organów nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż stan faktyczny przyjęty do orzekania nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu przy udziale kuratora zadaniem organu będzie wypracowanie udzielenia pomocy społecznej adekwatnej do możliwości skorzystania przez skarżącego, ze względu na określony stan zdrowia oraz doprowadzenie do końca sprawy o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wachlarz form, możliwej do udzielenia pomocy społecznej, jest szeroko określony w art. 15 u.p.s., ale wybór świadczenia wynikać powinien z indywidualnie określonych potrzeb i możliwości skorzystania z oferowanej pomocy społecznej. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.