II SA 2124/93

TEZY Wojewódzkie urzędy pracy, uwzględniając sytuację na rynku pracy i opinię wojewódzkiej rady zatrudnienia, wydają zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemców, nie mają natomiast uprawnień do wyrażania /lub niewyrażania/ zgody na wykonywanie przez nich zawodu /art. 50 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu - Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Agencji "H." spółka z o.o. w P. na decyzję Urzędu Pracy z dnia 17 sierpnia 1993 r. w przedmiocie niewydania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemców i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Urzędu Pracy czterysta złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. UZASADNIENIE W dniu 7 stycznia 1993 r. Agencja "H." spółka z o.o. w P. wystąpiła z wnioskiem do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. o przedłużenie zezwolenia na zatrudnienie obywateli Ukrainy: W.A. Sz. i L.S. J. - w charakterze masażystów, W.A. N. - irydiodiagnostyka, E.W. R. - psychoterapia - hipnoza, wydanego przez ten Urząd w dniu 14 października 1992 r. na okres 6 miesięcy. Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. decyzją z dnia 9 lutego 1993 r. nie wyraził zgody na dalsze zatrudnienie tych cudzoziemców w powyższej spółce. W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyjaśnienie (...) Izby Lekarskiej oraz opinię Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 grudnia 1992 r., zgodnie z którymi świadczeniem usług w zakresie medycyny konwencjonalnej i niekonwencjonalnej powinny zajmować się osoby uprawnione, a więc lekarze. Przytoczono przy tym przepisy art. 1, 20 i 26 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i podkreślono, iż "(...) z przedstawionych dokumentów nie wynika, jakimi kwalifikacjami uznanymi w prawie polskim legitymują się wnioskowani cudzoziemcy (...)". Od decyzji tej spółka odwołała się, zarzucając rażące przekroczenie kompetencji przez merytoryczną ocenę kwalifikacji cudzoziemców, z powołaniem się w dodatku na akty nie mające normatywnego charakteru. Podkreślono również, iż w uzasadnieniu nie można było powoływać się na ustawę o zawodzie lekarza, skoro cudzoziemcy nie zamierzali wykonywać tego zawodu, lecz jedynie świadczyć usługi w zakresie tzw. medycyny niekonwencjonalnej; przepisy nie wymagają w tym zakresie posiadania polskiego dyplomu lekarskiego ani też innych świadectw kwalifikacyjnych. Podważano też stanowisko w zakresie stosowania przepisu art. 50 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu do umów zlecenia. Decyzją z dnia 21 kwietnia 1993 r. Urząd Pracy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzuty dotyczące przedmiotowego zakresu przepisu art. 50 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz zasięgania opinii (...) Izby Lekarskiej nie są zasadne, w tym bowiem zakresie nie naruszono prawa. Organ odwoławczy natomiast podzielił zarzut, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w kwestii dotyczącej sytuacji, jaka panowała na lokalnym rynku pracy, a także nie powołał się na opinię Wojewódzkiej Rady Zatrudnienia. Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P., rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia 17 maja 1993 r. nie wyraził zgody na zatrudnienie cudzoziemców. W uzasadnieniu podał, że na terenie województwa (...) jest 49 264 zarejestrowanych bezrobotnych, w tym 78 lekarzy i 826 osób tzw. średniego personelu medycznego, przygotowanych do wykonywania usług określonych w zezwoleniu na prowadzenie działalności przez Agencję "H.". Powołano się w tej mierze również na opinię Wojewódzkiej Rady Zatrudnienia w P. o konieczności stwarzania nowych miejsc pracy dla Polaków. Ponownie podkreślono przy tym, że charakter pracy, jaką mieliby wykonywać cudzoziemcy, w myśl przepisów ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./ jest zastrzeżony wyłącznie dla lekarzy, i w związku z tym powinni oni uzyskać zezwolenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie zawodu, poprzedzone uzgodnieniem z Naczelną Izbą Lekarską. W odwołaniu spółka "H." ponowiła poprzednie zarzuty oraz załączyła kserokopię podanej do publicznej wiadomości oferty zatrudnienia przez spółkę lekarzy /Polaków/ specjalizujących się w medycynie niekonwencjonalnej. Nie zanotowano żadnego zgłoszenia. Podkreśliła także wadliwość wykładni ustawy o zawodzie lekarza, według której masaż, irydiodiagnostyka, psychoterapia i hipnoza miałyby być zastrzeżone wyłącznie dla lekarzy. Kierownik Urzędu Pracy decyzją z dnia 17 sierpnia 1993 r. nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu swej decyzji potwierdził dane dotyczące liczby i profilu wykształcenia bezrobotnych na terenie województwa (...) i stwierdził, że z kilkuset osób średniego personelu medycznego można by wybrać osoby o odpowiednich kwalifikacjach, bez potrzeby sięgania do obywateli państw obcych. Stwierdzono ponadto, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408/ zawodowe wykonywanie czynności służących zachowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia jest świadczeniem zdrowotnym, które zgodnie z art. 4 tej ustawy może być wykonywane jedynie przez zakłady lub osoby fizyczne o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Objęci wnioskiem cudzoziemcy nie mają zezwolenia Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej na pracę na terenie Polski. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agencja "H." powtórzyła zarzuty zawarte w dwóch odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając przy tym naruszenie właściwości rzeczowej organów administracji obu instancji przez badanie w ramach ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu kwalifikacji osób, których dotyczy zezwolenie. Jedynym bowiem kryterium oceny zasadności lub odmowy wydania zezwolenia jest sytuacja lokalnego rynku pracy. Dodano, że na ofertę pracy zgłoszoną przez skarżącą Agencję w Biurze Zatrudnienia w P. nie znaleźli się polscy specjaliści chętni do podjęcia tej pracy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Pracy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa ma kilka aspektów wymagających ustosunkowania się. Na wstępie wymaga rozstrzygnięcia zakres przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, a w szczególności ustalenie, czy dotyczy on cudzoziemców zamierzających podjąć pracę w ramach umowy zlecenia. Skarżąca spółka, opierając się na literalnym brzmieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, wywodzi, że obowiązek uzyskiwania zezwolenia wojewódzkiego urzędu pracy dotyczy wyłącznie zatrudnienia w ramach stosunku pracy, umowy o pracę nakładczą lub agencyjną. Nie jest to pogląd słuszny. Wykładnia gramatyczna i funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że odnosi się on do "osób poszukujących pracy i ją podejmujących". Do przepisu tego odwołują się dalsze przepisy normujące uprawnienia i obowiązki bezrobotnych /np. art. 2 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 i inne/. Inny natomiast jest zakres przepisu art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy. Przede wszystkim formułuje on obowiązki i uprawnienia pracodawców, a nie bezrobotnych, i to wyłącznie w odniesieniu do specjalnej regulacji dotyczącej zatrudnienia cudzoziemców na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż pracodawcy ci mają obowiązek uzyskiwania zezwoleń nie tylko na "zatrudnienie" tych osób, ale także na powierzenie im "płatnego świadczenia usług". Kwestia terminu "zatrudnienie" nie wymaga wyjaśnienia. Kategoria prawna "płatnego świadczenia usług" należy do umów normowanych przepisami kodeksu cywilnego, a wśród nich także umowy zlecenia. Zwrócić należy uwagę na art. 750 Kc, stanowiący, że do umów o świadczenie usług, które nie są regulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W konkluzji należy podzielić stanowisko organów orzekających, że na płatne świadczenie przez cudzoziemców usług konieczne jest uzyskanie zezwolenia wojewódzkiego urzędu pracy. Podstawowym problemem jednak jest ustalenie, co w istocie stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ wojewódzkie urzędy pracy wydają zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemców, uwzględniając sytuacją na rynku pracy i opinię wojewódzkiej rady zatrudnienia. I tylko taki zakres kompetencji mają te organy. Z porównania treści powyższego przepisu z przepisem ust. 4 tego artykułu wynika, że organy te nie mają uprawnień do wyrażania /lub niewyrażania/ zgody na wykonywanie zawodu przez cudzoziemców (...). Obowiązek uzyskania takiej zgody /jeżeli taki ustanowiono/ ciąży na zakładzie pracy, który powinien ją uzyskać przed zwróceniem się do wojewódzkiego urzędu pracy. W niniejszej sprawie organy orzekające w zasadzie /szczególnie w pierwszym etapie/ nie zajmowały się sytuacją na lokalnym rynku pracy, lecz ustalały kwestie związane z prawem wykonywania zawodu. Wynika to wprost z uzasadnienia decyzji z dnia 9 lutego 1993 r., w której niejako przesądza się, iż działalność cudzoziemców objętych wnioskiem powinna być wykonywana przez lekarzy i że brak zezwolenia na wykonywanie takiego zawodu, w świetle ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./, stoi na przeszkodzie ich zatrudnieniu. Pominięto przy tym kwestię zasadniczą, że objęci wnioskiem cudzoziemcy nie zamierzali wykonywać zawodu lekarza. W istocie nie wyjaśniono też, jakie formalnie mieli kwalifikacje, albowiem załączone do akt kserokopie dokumentów są sporządzone wyłącznie w języku rosyjskim, a w dodatku część ich jest nieczytelna. Z akt sprawy wynika, że dwoje cudzoziemców miałoby wykonywać zawód masażysty, dwaj pozostali zaś - irydiodiagnosty i hipnotyzera-psychoterapeuty. Wszystkie powyższe specjalności organy orzekające potraktowały jednakowo, uznając, iż mogą je wykonywać wyłącznie lekarze polscy lub zagraniczni po uzyskaniu zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, wydanego po uzgodnieniu z Naczelną Izbą Lekarską (...). W istocie więc urząd pracy w tej części ocenił kwalifikacje zawodowe objętych wnioskiem cudzoziemców, do czego nie miał prawa w świetle art. 50 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu powołanego jako podstawa rozstrzygnięcia. Wprawdzie decyzja z dnia 9 lutego 1993 r. została uchylona przez Urząd Pracy decyzją z dnia 21 kwietnia 1993 r., ale również i w tej decyzji nie zwrócono uwagi na powyższe uchybienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 1993 r. powtórzył argument o wykonywaniu wnioskowanych czynności medycznych przez lekarza, a tylko marginalnie zwrócił uwagę na kwestie dotyczące rynku pracy, podkreślając, że na terenie województwa (...) zarejestrowanych jest 826 bezrobotnych osób średniego personelu medycznego. Także Urząd Pracy, rozpatrując sprawę w wyniku powtórnego odwołania spółki "H." /decyzja z dnia 17 sierpnia 1993 r./, znaczną część uzasadnienia poświęca kwestii zakresu wykonywanych przez cudzoziemców czynności, a tylko kilka zdań - przesłankom przewidzianym w art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Jest sprawą oczywistą, że kwestie związane z ochroną zdrowia powinny być traktowane z należytą ostrożnością, tak by w maksymalny sposób zagwarantować świadczenie usług medycznych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Wynika to z przepisów normujących te sprawy. Oprócz cytowanej ustawy o zawodzie lekarza należy jedynie przykładowo i dla ilustracji powołać przepisy art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408/ uraz przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 1984 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 34 poz. 181 ze zm./. Jak już jednak wspomniano, kwestie związane z powyższą, nieprecyzyjnie i nie do końca jednoznacznie rozstrzygniętą problematyką, leżą w gestii innych organów niż urzędy pracy, które realizują zadania państwa w zakresie zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu /art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r./. W szczególności do urzędów tych nie należy rozstrzyganie, czy takie specjalności jak psychoterapia i irydiodiagnostyka muszą być wykonywane wyłącznie przez lekarzy. Jeśli nawet przyjąć, iż istotnie tak być powinno, to przecież nie organy pracy wyrażają /lub też nie wyrażają/ zgodę na wykonywanie przez nich zawodu, lecz - jak już była o tym mowa - Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w porozumieniu z Naczelną Izbą Lekarską /art. 3 ust. 1 i art. 4 cytowanej wyżej ustawy o zawodzie lekarza/. Za dowolne natomiast uznać należy stanowisko wojewódzkiego urzędu pracy, że masażysta musi być lekarzem /decyzje z dnia 9 lutego i 17 maja 1993 r./. Z kolei Urząd Pracy w decyzji z dnia 17 sierpnia 1993 r. stwierdził, że masażyści - cudzoziemcy muszą mieć zgodę Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie tego zawodu w Polsce, nie podając podstawy prawnej swojego stanowiska. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, iż urzędy pracy obu instancji przekroczyły zakres swoich kompetencji przez dokonywanie samodzielnych ustaleń i wyciąganie wniosków w zakresie kwestii należących - w myśl odrębnych przepisów - do "właściwych organów" /art. 50 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu/. W końcu wymagają poruszenia kwestie związane z przesłankami określonymi w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, którymi organy zatrudnienia powinny się kierować rozstrzygając sprawę. W tej mierze stanowisko tych organów należy uznać za nie w pełni przekonujące i pomijające argumenty strony przeciwnej, w tym także zawarte w skardze. Podanie ogólnej liczby bezrobotnych na terenie województwa (...) nie wnosi niczego do sprawy, podobnie jak liczba bezrobotnych osób ze średnim wykształceniem medycznym, skoro spółka wystąpiła o zatrudnienie cudzoziemców w ściśle określonych specjalnościach. Skarżąca spółka złożyła ofertę pracy w powyższym zakresie w Biurze Zatrudnienia w P., jednakże polscy specjaliści nie zgłosili się. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia i ustosunkowania się. Wnioski wyciągnięte w tym zakresie przez urząd pracy mogłyby być uznane za zasadne, gdyby legitymujące się powyższymi specjalnościami osoby ubiegały się o pracę na terenie województwa (...) równolegle z cudzoziemcami. W tej mierze sprawa nie została jednoznacznie wyjaśniona, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Powyższe uchybienia powodują uchylenie decyzji organów orzekających obu instancji w myśl art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.