II SA/Po 869/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania K. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. , znak [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo – socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr [...], arkusz [...], obręb K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: "Prawo budowlane") i w to miejsce przywołał podstawę prawną tj. art. 28, art. 30b ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek K. Sp. z o.o. w sprawie rozbiórki opisanego powyżej obiektu. Inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodę właściciela budynku na jego rozbiórkę, potwierdzenie dokonania opłaty za złożony wniosek oraz projekt rozbiórki. W dniu [...] maja 2021 r. został złożony nowy wniosek o rozbiórkę z uwagi na fakt, że pierwotny został złożony na nieaktualnym druku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. o zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia powyższych robót budowlanych, bowiem obiekt budowlany objęty wnioskiem o pozwoleniu na rozbiórkę ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2021 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. odmówił uzgodnienia stanowiska konserwatorskiego projektu rozbiórki budynku biurowo- socjalnego przy ul. [...] w P., dz. nr [...], ark. [...], obręb K.. Z akt sprawy wynika, że ww. postanowienie nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne (notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2021 r., str. 48 akt). Zdaniem Miejskiego Konserwatora Zabytków budynek biurowy, położony na terenie dawnych [...] Zakładów Metalurgicznych "[...]" jest obiektem zabytkowym w myśl art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt le ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710, zwana dalej jako: "u.o.z.o.z,") i podlega ochronie konserwatorskiej na mocy wpisu do ewidencji zabytków Miasta P., prowadzonej zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3, w którym mowa o ujęciu w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydenta Miasta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę z uwagi na brak pozytywnego uzgodnienia przedmiotowych robót budowlanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2021 r. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożył inwestor K. Sp. z o.o. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przekazanie niniejszej sprawy do uzgodnienia z Miejskim konserwatorem zabytków - w sytuacji, w której obiekt objęty wnioskiem nie jest objęty ochrona konserwatorską; 2) naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zw. z art. 2 oraz art. 87. art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 3) naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zw. z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 4) naruszenia art. 21 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie w sposób całkowicie dowolny czynności wpisu do gminnej ewidencji zabytków skutkującego objęciem tym wpisem obiektu biurowego położonego w P. przy ul. [...], która to czynność wpływając na prawa i obowiązki właściciela tych obiektów, prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności i zasadą demokratycznego państwa; 5) naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "K.p.a."), poprzez wydanie decyzji pomimo niewyjaśnieni stanu faktycznego sprawie oraz nierozpoznaniu materiału dowodnego, w szczególności poprzez uznanie, iż obiekt wskazany we wniosku, objęty jest ochrona konserwatorską, pomimo iż nie można uznać wpisu Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. za gmina ewidencję zabytków, o której mowa u.o.z.o.z. Ponadto ww. wpis dotyczy innego budynku biurowego położonego przy ul. [...]. Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda wskazał, że przedmiot inwestycji stanowi rozbiórka budynku biurowo-socjalnego na terenie byłego Zakładu Metalurgicznego [...] S.A. przy ul. [...] w P. na działce nr ewid. [...]. Budynek biurowo-socjalny został wybudowany prawdopodobnie razem z hala produkcyjna na przełomie lat 1951-1955 r. Przedmiotem opracowania projektu rozbiórki jest budynek trzykondygnacyjny z podpiwniczeniem, konstrukcja nośna murowana, ściany murowane z pełnej cegły, przekrycie dachu - stropodach wentylowany, gestożebrowy, izolacja termiczna papa, stolarka okienna i drzwiowa drewniana, pokrycie ścian zewnętrznych - cegła silikatowa, izolacja termiczna, tynk. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy podlega ochronie konserwatorskiej na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2019 r. i z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie przejęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. Zgodnie z postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. ochrona konserwatorską objęta jest zewnętrza forma architektoniczna budynku, w której zachowaniu podlegają gabaryty, układ i podziały elewacji, ich wystrój, forma i rysunek stolarki okiennej oraz pozostałe elementy wystroju elewacji, a także wzajemne relacje i proporcje elementów zabytkowej struktury budynku. Ochronie podlegają również pierwotne rozwiązania materiałowe oraz kolorystyka elewacji i pozostałych elementów zabytkowych. Konsekwencją ujęcia budynku przy ul. [...] w P. w gminnej zabytków jest obowiązek uzyskania akceptacji organu ochrony zabytków dla planowanych przy nich działań inwestycyjnych dotyczących jedynie zewnętrznego wyglądu obiektu. Dotyczy to decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U z 2021 r., poz. 741) oraz pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). W ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków wnioskowany do rozbiórki budynek stanowi istotny element tożsamości historycznej i kulturowej miasta i nadal posiadając zarówno wartości historyczne jak i architektoniczne. Zdaniem Miejskiego Konserwatora Zabytków jest ochrona obiektów o wartościach zabytkowych i niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. Realizacja planowanej rozbiórki, doprowadziłaby do likwidacji cennego elementu pejzażu kulturowego, posiadającego wartości historyczne, artystyczne, naukowe stanowiące jedno z ważniejszych założeń przemysłowych na terenie P.. W związku z powyższym Miejski Konserwator Zabytków negatywnie opiniuje planową rozbiórkę budynku i odmawia uzgodnienia projektu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Następnie Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odnośnie do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postępowanie uzgodnieniowe w tym zakresie prowadzone jest na podstawie art. 106 K.p.a., na mocy którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Ochrona zabytków, obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. Organy konserwatorskie posiadają wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie oceny dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy. Mając na uwadze powyższe, z uwagi na brak pozytywnej opinii ze strony właściwego organu do spraw ochrony zabytków nie można udzielić pozwolenia na rozbiórkę. Wojewoda podkreślił, że zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą próby podważenia ujęcia przedmiotowego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Z tego względu nie mogą one być przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu, bowiem tutejszy organ o tym nie rozstrzyga. Dopóki budynek przy ul. [...] nie zostanie wykreślony z gminnej ewidencji zabytków, dopóty zarówno organa ochrony konserwatorskiej i architektoniczno-budowlanej, są tym wpisem związane. Skoro zaś kwestionowanie walorów zabytkowych zabytku wpisanego do takiej ewidencji może być podnoszone, ale w sprawie o wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków, to skarżący w takim właśnie postępowaniu powinien wykazywać swoje racje, dążąc do wyeliminowania konieczności uzgodnienia administracyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast na odmowne postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, Inwestor nie wniósł zażalenia. Podniesione w odwołaniu okoliczności, w niniejszym postępowaniu pozbawione są podstawy prawnej. Skoro - wobec niewniesienia zażalenia - przedmiotowe postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków stało się ostateczne, to organ I instancji prawidłowo uznał, że jest tym postanowieniem związany, i zasadnie wydał w dniu [...] czerwca 2021 r. decyzję, mocą której odmówił zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę dla obiektów objętych ww. postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2021 r. Zdaniem Wojewody Prezydent Miasta P. wydał decyzję o odmowną w oparciu o zobiektyzowane kryteria, które w znalazły oparcie w niniejszej sprawie. Z tego tytułu należało uchylić decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. w części dyspozytywnej, a w pozostałej części utrzymać ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Sp. z o.o. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, obok zarzutów dotyczących prawidłowości wpisu do ewidencji zabytków, że obiekt, którego dotyczy postępowanie nie został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Jak podkreślono w ewidencji ujawniono dwa budynki położone przy ul. [...] – budynek biurowy oraz odlewnia staliwna. Budynku powyższe znajdują się na działkach [...] oraz [...]. Skarżąca wskazała, że złożyła już wnioski dotyczące powyższych budynków, a Miejski Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki powyższych obiektów postanowieniami z dnia [...] lipca 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca podniosła, że wystąpienie o uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków było zatem nieuprawnione, gdyż nie dotyczyło budynku wpisanego do ewidencji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzją Wojewody, który uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo- socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr [...], arkusz [...], obręb K. w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz podniesionych zarzutów istota sprawy odnosi się do stwierdzenia, czy zasadnie organy budowlane, opierając się na treści ostatecznego postanowienia organu uzgadniającego odmówiły wydania pozwolenia na rozbiórkę. Okolicznością bezsporną pozostaje bowiem, że postanowieniem nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w P. odmówił uzgodnienia stanowiska konserwatorskiego projektu rozbiórki budynku biurowo - socjalnego przy ul. [...] w P., dz. nr [...], ark. [...], obręb K., wskazując, że budynek powyższy położony na terenie dawnych [...] Zakładów Metalurgicznych "[...]" jest obiektem zabytkowym w myśl art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1e ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i podlega ochronie konserwatorskiej na mocy wpisu do ewidencji zabytków Miasta P., prowadzonej zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3, w którym mowa o ujęciu w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak zauważa się w doktrynie niezaskarżone lub też utrzymane w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia wniosku w danym zakresie wiąże organ załatwiający sprawę o pozwolenie na budowę (lub rozbiórki), który jest zobligowany wówczas orzec o odmowie pozwolenia na budowę. Uzgodnienie w formie postanowienia ma charakter stanowczy, a nie opiniodawczy, zarówno w kwestii orzeczenia pozytywnego czy też negatywnego, jak i w zakresie określonych w nim warunków (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 39). Podkreślenia wymaga, że uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ decyzyjny nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. W przedmiotowej sprawie Wojewoda zasadnie wskazał, że organy architektoniczno – budowlane pozostają związane treścią powyższego postanowienia organu uzgadniającego. Co więcej, na tym etapie ani Wojewoda, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości wpisu do ewidencji, gdyż wykraczałoby to poza zakres postępowania. W powyższym zakresie za nietrafne uznać zatem należało zarzuty dotyczące sposobu dokonania wpisu do ewidencji. Zauważyć jednak należy, że jak skarżąca podniosła już na etapie odwołania, w ewidencji ujawniono dwa budynki położone przy ul. [...] – budynek biurowy oraz odlewnia staliwna. Budynki powyższe znajdują się na działkach [...] oraz [...]. Równocześnie skarżąca wskazała, że złożyła już wnioski dotyczące powyższych budynków, a Miejski Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki powyższych obiektów postanowieniami z dnia [...] lipca 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. Jak wynika z akt sprawy postanowienia powyższe odnosiły się do budynku odlewni położonego na działce nr [...] oraz [...] (postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]) oraz budynku biurowo – socjalnego na działce nr [...]. Do kwestii powyższej Wojewoda nie odniósł się jednak w treści zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, że zarówno wniosek skarżącej, jak i postanowienie uzgadniające dotyczyło budynku biurowo – socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr [...], arkusz [...], obręb K.. Przedłożony projekt rozbiórki wskazuje, że na działce powyższej znajduje się tylko jeden budynek. Natomiast z załączonego do akt sprawy wydruku z mapy ewidencyjnej miasta P. wynika, że przy ul. [...] znajdują się również inne budynki. Nie można zatem wykluczyć, że w toku postępowania doszło do wadliwego przyjęcia, że budynek będący przedmiotem postępowania nie stanowi – jak wywodzi skarżąca – budynku wpisanego do ewidencji, gdyż jedynymi budynkami wpisanymi do ewidencji są budynki, co do których toczyło się już postępowanie uzgodnieniowe. Kwestia powyższa nie została jednakże w jakikolwiek sposób wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania. W szczególności w aktach sprawy brak jest dokumentów źródłowych, w tym map, które pozwoliłby przyjąć, że budynek będący przedmiotem postępowania jest faktycznie ujęty w ewidencji. Jest to o tyle istotne, że jak uprzednio wskazano zarzuty dotyczące wadliwego uznania przedmiotowego budynku, jako budynku wpisanego do ewidencji były podnoszone na etapie postępowania odwoławczego, jednakże Wojewoda nie odniósł się do powyższej kwestii. Powoduje to, że wydana decyzje była decyzją przedwczesną, wydaną z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobowiązany jest załączyć do akt sprawy dokumenty źródłowe wskazujące, że przedmiotowy budynek jest faktycznie wpisany do ewidencji zabytków, a więc wyjaśnić jaki jest zakres prowadzonego obecnie postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).