I OSK 1547/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 88/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 88/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Skarżący zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej w dniu 18 kwietnia 1995 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w [..] na stanowisku Młodszy Ekspert Celny w stopniu Komisarz Celny. W dniu 29 maja 2017 r. J. W.otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] pisemną propozycję pracy złożoną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej p.w.k.a.s.), określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej na stanowisku Młodszy Ekspert Służby Celnej w Izbie Administracji Skarbowej w [..]. Skarżący traktując w/w propozycję zatrudnienia jako jednoczesną decyzję o zwolnieniu go ze służby w dniu 31 maja 2017 r. wniósł odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w którym domagał się jej uchylenia, a w konsekwencji pozostawienia mu statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. W dniu 12 czerwca 2017 r. J.W. złożył oświadczenie, że w/w propozycję zatrudnienia przyjmuje. Następnie wobec braku podjęcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] czynności procesowych w przedmiocie "odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej mu dnia 29 maja 2017 r." wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której domagał się stwierdzenia bezczynności po stronie organu oraz zobowiązania go do podjęcia stosownych działań procesowych poprzez przekazanie rzeczonego odwołania do organu wyższej instancji, bądź ewentualnie zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania we własnym zakresie. Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego, np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Nie może natomiast być uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać o treści w nich nieobecne. Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Czynność (akt) złożenia propozycji zatrudnienia jest swoistą czynnością przygotowawczą, która zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji albo w wyniku jej odrzucenia. Wobec stwierdzenia, że propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji, o odmowie przyjęcia propozycji albo niezłożenie oświadczenia i nie może być ona kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżącego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji. Z powodów przedstwionych powyżej, przedstawiona skarżącemu propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej. Stosownie do art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Sąd podkreślił, że skarżący powyższą propozycję przyjął, nie ma więc potrzeby, by Sąd analizował ewentualne konsekwencje odmowy jej przyjęcia. W myśl art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s. stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy, a podstawą tego było oświadczenie skarżącego o przyjęciu złożonej mu propozycji. Nie może więc skarżący upatrywać w przedmiotowej propozycji decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do zwolnienia ze służby skarżącego, a jedynie do przekształcenia jego stosunku służbowego jako funkcjonariusza w Służbie Celno – Skarbowej w stosunek zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju postępowaniach przepisy k.p.a. będą miały zastosowanie jedynie w przypadkach i zakresie, w jakim wskazuje na to ustawa, a w konsekwencji również forma zaskarżalnej odwołaniem decyzji dotyczyć będzie tylko tych aktów, dla których ustawodawca jednoznacznie taką formę przewidział. Przepis art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wskazuje, że ustawodawca przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, nie zaś propozycji określającej warunki zatrudnienia. Możliwość weryfikacji takiej decyzji ustawodawca przewidział wprost w przepisach prawa, o czym świadczą przepisy art. 169 ust. 4-7 p.w.k.a.s. Skoro zatem w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. ustawodawca posłużył się wprost formą decyzji na oznaczenie propozycji pełnienia służby, to w świetle powyższego uznać należy, że było to celowym zamierzeniem ustawodawcy. Nie można bowiem przyjmować, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Skarżący po przyjęciu propozycji zatrudnienia nie jest już uprawniony do skorzystania z art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, który przewiduje administracyjną drogę postępowania tylko dla pewnej kategorii sporów funkcjonariuszy wynikłych ze zmian dotyczących stosunku służbowego. Nie bez znaczenia jest fakt, że przepis ten dotyczy jedynie pewnej ściśle wyznaczonej kategorii sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, bowiem w pozostałych sprawach w myśl przepisu art. 277 ustawy o KAS właściwy będzie sąd powszechny z zakresu prawa pracy. Sąd uznał, że wobec stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Takie postępowanie nie toczyło się, a więc konsekwentnie należy przyjąć, że skarżący nie miał możliwości odwoływania się od przedstawionej mu propozycji, skoro nie była to decyzja. Na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o jakimkolwiek toczącym się postępowaniu. Ustawodawca dla weryfikacji przedstawionych propozycji zatrudnienia nie przewidział uregulowania analogicznego jak dla propozycji służby, gdzie zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zważywszy na powyższe, skarżący nie może domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego "środka odwoławczego" do wyższej instancji. Skarżącemu żaden środek odwoławczy w trybie postępowania administracyjnego nie przysługiwał, gdyż takie postępowanie się nie toczyło. Nie zainicjowało go także złożone przez skarżącego pismo nazwane odwołaniem. W ocenie Sądu, z powyższych względów bak podstaw do przyjęcia, że w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność organu mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł J. W., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona Skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje ona sytuację prawną Skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu, 2) Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynnośc jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (art. 165 ust. 7 pw.k.a.s.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. do organu II instancji, a tym samym do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, 3) Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., 4) Art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż służbowy (stosunku pracy) wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, 5) Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz brak dostrzeżenia: a) Naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, przyznanych mu na podstawie decyzji – mianowania do służby, wobec bezczynności organu, b) Naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 oraz 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 K.p.a. i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, c) Naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu UE przez pozbawienie Skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu, d) Naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie Skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego e) Naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 104 §2 K.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [..] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [..] pismem z dnia 29 maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przedstawił Skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji, jednocześnie jednak zaskarżając ją w drodze "odwołania". Istotą powstałego sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie złożonego środka odwoławczego. Dla oceny dopuszczalności złożonej w sprawie skargi istotna była treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. W myśl tego przepisu, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie z dniem określonym w tej propozycji na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano jednoznacznie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja, czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s., nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy na skutek przyjęcia przez skarżącego propozycji pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. Złożone przez niego pismo nazwane "odwołaniem" od przedłożonej mu propozycji zatrudnienia nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Jest tak dlatego, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), a jej złożenie nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stanowi też innego niż decyzja, czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Skoro na propozycję zatrudnienia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, skarga taka nie może przysługiwać również na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji. W sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy przez przyjęcie tej propozycji, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego, właściwość sądów administracyjnych odnośnie takich żądań jest wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.