III SAB/Wr 855/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Anna Moskała, (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 2 lutego 2018 r. - w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A. S. (dalej: strona, skarżąca) wniosła w dniu [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego w dniu [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu). Powołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 2 lutego 2018 r. do Wojewody wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dodatkowymi dokumentami przedłożonymi do sprawy. W dniu 8 stycznia 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie (nadane w placówce pocztowej w dniu 4 stycznia 2019 r.) na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. organ zwrócił się do stosownych służb o udzielenie informacji, czy wyjazd i pobyt na terytorium RP skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie pismem z tego samego dnia, tj. 24 stycznia 2019 r., organ poinformował skarżącą o toczącym się postępowaniu i o przewidywanym terminie jego zakończenia w dniu 24 kwietnia 2019 r., a także o możliwości otrzymania stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku oraz wezwał stronę o uzupełnienie dokumentów w sprawie, tj. aktualnego tłumaczenia na język polski (przez polskiego tłumacza przysięgłego) dołączonego do wniosku aktu małżeństwa oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie przez stronę opłaconego, aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na czas planowanego pobytu w Polsce. W dniu 6 lutego 2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po wniesieniu przez stronę skargi do tut. Sądu, pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania w sprawie i nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 24 września 2019 r. oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, a także wezwał ponownie skarżącą o dostarczenie aktualnego tłumaczenia na język polski dołączonego do wniosku aktu małżeństwa oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie przez stronę aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego lub potwierdzenia pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na czas planowanego pobytu w Polsce. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 sierpnia 2019 r. wezwano stronę o złożenie oświadczenia, czy przedmiotem skargi jest jedynie bezczynność Wojewody w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, czy również przewlekłe prowadzenie tego postępowania. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 9 września 2019 r. skarżąca oświadczyła, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, co jednak - zgodnie z przywołanym przez stronę orzecznictwem - nie wyklucza objęciem kontroli sądowej również przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Stosowanie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie rozważań wskazać należy, że - wobec treści oświadczenia skarżącej z dnia 9 września 2019 r. - Sąd przyjął, że przedmiotem niniejszej skargi jest wyłącznie bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie podjął je, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Wojewoda przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 2 lutego 2018 r. Pierwszą czynność w sprawie, tj. wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku wraz z informacją o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia i możliwości otrzymania stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie wniosku, organ podjął dopiero w dniu 24 stycznia 2019 r., tj. po wpłynięciu do organu (w dniu 8 stycznia 2019 r.) ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W tym samym dniu organ zainicjował standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, związaną z obowiązkiem wystąpienia do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z akt sprawy wynika również, że dopiero w dniu 6 lutego 2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a następnie - po wniesieniu przez stronę skargi do tut. Sądu - pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania w sprawie do dnia 24 września 2019 r. oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, a także ponownie wezwał o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi (data wpływu do organu 17 lipca 2019 r.) Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, za uzasadniony uznać należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda dopuścił się bezczynności postępowania w zakresie wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (ponad jedenastomiesięczny okres, jaki upłynął od dnia złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku do dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie) Sąd uznał, że bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu, a skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje jakiekolwiek działania dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku strony z dnia 2 lutego 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). W związku z przedstawionymi wyżej okolicznościami, mając na uwadze wielokrotne przekroczenie przez Wojewodę terminów załatwienia sprawy, Sąd uznał, że dla pełnego osiągnięcia celu wniesionej w niniejszej sprawie skargi, istnieje potrzeba zastosowania wobec organu środka o charakterze dyscyplinującym i prewencyjnym, jakim jest grzywna. W konsekwencji, na wniosek strony, Sąd wymierzył organowi grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota ta będzie w istocie adekwatna i proporcjonalna z punktu widzenia krzywdy doznanej przez skarżącą, a jednocześnie dostatecznie zrealizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna wymierzona w niniejszej sprawie oscyluje zatem w dolnej granicy możliwości jej wymierzenia. Wymierzając grzywnę w kwocie 500 zł, Sąd miarkował jej wysokość, uwzględniając stopień naruszenia prawa powstałego w związku z bezczynnością organu. W pozostałej części żądanie skargi, które dotyczyło zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zostało oddalone (pkt IV sentencji wyroku), bowiem sąd administracyjny - jak już wcześniej podniesiono - może w wyroku orzec w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może zostać uwzględnione. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.