II OZ 5/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 729/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 729/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 25 sierpnia 2022 r., w części uchylającą a w części utrzymującą w mocy decyzję Starosty Działdowskiego z 22 marca 2022 r. udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wniósł między innymi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu złożonego wniosku podniósł, że wykonanie decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, ponieważ nie może on, jak dotychczas, prowadzić hodowli bydła. Na skutek realizacji inwestycji nieruchomość należąca do skarżącego zostanie podzielona na dwie części: część z zabudową oraz na ziemie orne i pastwiska. Podział nieruchomości spowoduje przecięcie dostępu bydła do pastwiska i uniemożliwi skarżącemu prowadzenie hodowli i spowoduje bankructwo. Przesłanka zagrożenia zaprzestania działalności rolniczej, stanowiącej źródło utrzymania, na skutek realizacji zaskarżonej decyzji jest wystarczającą do wstrzymania wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w trybie przewidzianym ustawą z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., dalej jako: "specustawa drogowa"). Przyjęte w tej ustawie regulacje mają zapewnić sprawny przebieg inwestycji drogowych m.in. przez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji w terminie 30 dni i rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny w terminie 2 miesięcy. Sąd Wojewódzki powołał się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, w myśl którego pochopne wstrzymywanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes publiczny. Tym samym, mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej, przez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (zob. postanowienia NSA z 31 stycznia 2013 r., II OZ 42/13; z 18 grudnia 2014 r., II OZ 1356/14; z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 757/19, CBOSA). Nie oznacza to, że w każdym przypadku zaskarżenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej interes publiczny polegający na zapewnieniu możliwości realizacji inwestycji przeważa nad interesem prywatnym strony skarżącej (zob. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 2467/18, CBOSA). Jednakże uzyskanie ochrony tymczasowej przed wykonalnością decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymaga wskazania szczególnych, wyjątkowych okoliczności po stronie wnioskodawcy. (tak WSA w Białymstoku w postanowieniu z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 206/22, CBOSA). Wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji powodowałoby bowiem zakłócenie procesu inwestycyjnego i naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. W ustawie tej przyznano bowiem pewien większy prymat interesowi społecznemu i gospodarczemu nad słusznym interesem strony, z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. Determinuje to uznanie, że rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej nakazują przyjmowanie zawężającej wykładni przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., powodującej, że udzielenie wnioskodawcy ochrony tymczasowej powinno nastąpić tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego ( tak WSA we Wrocławiu w postanowieniu z 25 sierpnia 2022 r., sygn.. akt II SA/Wr 345/22, CBOSA). W kontekście powyższych rozważań Sąd wskazał, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie zgodził się z argumentami skarżącego, że przez sam fakt realizacji objętej decyzją inwestycji drogowej (łączącej się z częściowym wywłaszczeniem i podziałem nieruchomości) skarżący będzie zmuszony do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji inwestor zapewnił dostęp bydłu skarżącego do pastwiska przez zaprojektowanie zjazdu z drogi na obie działki powstałe po podziale nieruchomości. Oczywistym jest, że takie rozwiązanie stanowi pewne ograniczenie w stosunku do dotychczasowego zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości, ale za ograniczeniem tym przemawia, jak wskazano wyżej, specyfika inwestycji drogowej, a także interes społeczny. Zdaniem Sądu, wykonanie decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, a skutki wykonania decyzji nie uniemożliwią mu prowadzenia działalności rolniczej. W związku z powyższym Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej do czasu zbadania zaskarżonej decyzji przez sąd pod kątem jej zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. G. zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy realizacja inwestycji drogowej wywołuje nie tylko wysokie prawdopodobieństwo zakończenia prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego (brak możliwości wypasu krów na pastwisku, przeprowadzanie ich przez zjazd jest zupełnie odrealnione i niewykonalne w praktyce, a także niebezpieczne, brak możliwości przebranżowienia się przez skarżącego) ale również powoduje powstanie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia skarżącego, jego bydła oraz pozostałych uczestników ruchu drogowego w razie dojścia do przeprowadzania krów na pastwisko przez tzw. zjazd, zaprojektowany przez inwestora, w konsekwencji została spełniona przesłanka zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji wykonania zaskarżonej decyzji; b) art. 37 ust 1-5 ustawy prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997r. (DZ.U z 2022 poz. 988) przez jego niezastosowanie i uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody/spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy zatrzymywanie się zwierząt na drodze jest niezgodne z ustawą prawo o ruchu drogowym i stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia skarżącego, jego bydła oraz pozostałych uczestników ruchu drogowego, nadto wysoce prawdopodobne jest, że w razie przeprowadzenia krów przez tzw. zjazd drogowy dojdzie do zatrzymywania się krów na drodze, co jest niedopuszczalne, a pewne, że zwierzęta będą się zatrzymywać w trakcie ich przeprowadzania; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt1 lit. c) w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i pominięcie istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności, nienadanie właściwego znaczenia zjazdowi zaprojekowanemu przez inwestora, przez który skarżący będzie przeprowadzać krowy na pastwisko; przeprowadzanie krów przez zjazd nie tylko jest w praktyce niemożliwe, ale i niebezpieczne, co nie zostało należycie ocenione przez zaskarżone postanowienie W zażaleniu wniesiono o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 2. przeprowadzenie dowodu z załączonych z dokumentów na okoliczność położenia gospodarstwa skarżącego względem zaprojektowanej drogi, zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; pozbawienia bydła dobrostanu a skarżącego dopłat do dobrostanu na skutek wykonania zaskarżonej decyzji; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd Wojewódzki w wydanym postanowieniu zasadnie zwrócił uwagę, że przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uwzględnienia wymagają uregulowania ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji drogowych. Rozwiązania przewidziane w specustawie mają bowiem zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji drogowych. Niewątpliwie mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13). Chociaż wydanie decyzji w trybie tej ustawy nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, to jednak przy ocenie wniosku nie można pominąć wyjątkowego charakteru specustawy, której celem, jak wyżej wskazano, jest umożliwienie sprawnego prowadzenia inwestycji z zakresu dróg publicznych. Wobec powyższego argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne, bowiem ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i naruszałoby ważny interes społeczny. Zarówno w uzasadnieniu wniosku, jak i w zażaleniu skarżący wskazał na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków powołując się na fakt, że na skutek realizacji inwestycji jego nieruchomość zostanie podzielona na dwie części: część z zabudową oraz na ziemie orne i pastwiska a podział ten spowoduje przecięcie dostępu bydła do pastwiska i uniemożliwi skarżącemu dalsze prowadzenie hodowli, a tym samym zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Odnosząc się do wskazanych twierdzeń skarżącego prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, iż nie mogły one stanowić podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, kwestia utrudnień związanych z korzystaniem z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie mogła być podstawą do udzielenia takiej ochrony. Po drugie, brak było podstaw do uwzględnienia argumentów skarżącego o ryzyku zaprzestania prowadzonej działalności rolniczej. Trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że w zaskarżonej decyzji przewidziano rozwiązania mające umożliwić skarżącemu kontynuowanie działalności rolniczej, konkretnie zaprojektowano zjazd mający służyć przeprowadzaniu bydła. Nie sposób założyć, że w okresie do rozpoznania skargi przez Sąd Wojewódzki wystąpią w związku z realizacją inwestycji okoliczności mogące skutkować koniecznością likwidacji działalności rolniczej prowadzonej przez skarżącego. Podkreślić należy, że na etapie rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie jest możliwe weryfikowanie twierdzeń skarżącego o zagrożeniach dla jego działalności rolniczej, wynikających z realizacji inwestycji drogowej, bądź korzystania z zaprojektowanego zjazdu. Wszystkie zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji będą przedmiotem oceny przy merytorycznym rozpoznaniu skargi. Dlatego argumentacja związana ze specyfiką prowadzonej hodowli i przeciwwskazaniami dla korzystania ze zjazdu dla przeprowadzenia krów nie mogły być uwzględnione przy rozpoznaniu wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie oznacza, że Sąd Wojewódzki zaakceptował rozwiązania wprowadzone przez inwestora. Niedopuszczalne jest bowiem, aby przy rozpoznaniu wniosku o ochronę tymczasową, Sąd administracyjny wyraził ocenę w zakresie legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym wszystkie podniesione w zażaleniu wadliwości zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić uzasadnienia dla wstrzymania jej wykonania. Również kwestie związane z pobieraniem dopłat do tzw. dobrostanu zwierząt oraz koniecznością spłaty kredytu nie mogły przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Wskazać trzeba, że szeroka argumentacja zawarta w zażaleniu wiąże się ściśle z istotą zaskarżonej decyzji, a zatem może być podnoszona w ramach złożonej skargi. Brak natomiast w sprawie takich okoliczności, który uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. Kwestia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji będzie analizowana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. W rezultacie przytoczone we wniosku i w zażaleniu okoliczności nie mogły skutkować wstrzymaniem wykonania przedmiotowych decyzji. Pamiętać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi odstępstwo od generalnej zasady jej wykonalności, a w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał takich wyjątkowych okoliczności, które warunkowałyby udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 2