I GSK 1742/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 621/19 o odrzuceniu skargi [A] Sp. z o.o. w T. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 621/19, odrzucił skargę [A] Sp. z o.o. w T. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skarżąca w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój oś priorytetowa 3 Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R konkurs nr 3 poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: Zintegrowany system do wielkoskalowej analizy telemetrycznej danych pomiarowych pochodzących z inteligentnych liczników zużycia energii elektrycznej. Projekt przeszedł ocenę formalną i ponowną ocenę merytoryczną. W jej wyniku [...] lipca 2017 r. został umieszczony na liście projektów wybranych do dofinansowania, o czym powiadomiono skarżącą pismem z [...] sierpnia 2017 r. Następnie, pismem z [...] stycznia 2018 r. PARP wystąpiła do spółki o nadesłanie dokumentów niezbędnych do podpisania umowy (sprawozdań finansowych jej i podmiotów powiązanych, a także zaktualizowanego oświadczenia o spełnieniu kryteriów MŚP, niezwłocznie po ich sporządzeniu), których skarżąca nie przedstawiła. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżąca została poinformowana przez PARP o odmowie udzielenia dofinansowania na projekt. Pismo zawierało informację, że nie stanowi negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 53 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowe) i nie przysługuje od niego protest. Skarżąca pismem z [...] sierpnia 2018 r. skierowała do PARP protest na odmowę udzielenia dofinansowania. W odpowiedzi, PARP zaskarżonym obecnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z [...] września 2018 r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w zakresie odmowy udzielenia dofinansowania. Poinformowała, że na pismo to nie przysługuje skarga do sądu. Skarżąca pismem z [...] września 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację PARP zawartą w piśmie z [...] września 2018 r. Wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1606/18, sąd ten orzekł, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa. W ocenie sądu, odmowa zawarcia umowy zawarta w piśmie z [...] lipca 2018 r. stanowiła negatywną ocenę projektu, na którą skarżąca mogła złożyć protest, a w konsekwencji, w wyniku jego nieuwzględnienia pismem z [...] września 2018 r., skargę do sądu administracyjnego na nieuwzględnienie protestu. Sąd uznał, że odmienne rozstrzygnięcie naruszałoby nie tylko art. 53 ust 2 pkt 1 i art. 61 ust 1 ustawy wdrożeniowej, a także pozostawałoby w sprzeczności z zasadą równego traktowania podmiotów uczestniczących w konkursie. Sąd uznał, że rozpatrzenie przez PARP protestu skarżącej wymaga powtórzenia, gdyż po stronie PARP informacje w sprawie negatywnej oceny projektu i o rozpatrzeniu protestu, podpisała (rozpatrzyła) ta sama osoba. Zdaniem Sądu, stanowiło to naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej. PARP wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wyjaśnił, że PARP odmówiła zawarcia umowy na skutek dokonania – przed podpisaniem umowy – ponownej oceny projektu, która w przeciwieństwie do oceny pierwotnej okazała się negatywna. NSA wskazał, że taka ponowna kontrola prawidłowości oceny projektu powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych, podzielając w tym zakresie argument przywołany w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, sprzeciwiający się nierównemu traktowaniu podmiotów biorących udział w konkursie. NSA uznał jednak, że w sprawie niniejszej podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ponowną negatywną ocenę projektu, dokonaną po zakwalifikowaniu projektu do podpisania umowy, a przed jej podpisaniem, stanowi bezpośrednio art. 61 ust 1 ustawy wdrożeniowej. NSA uznał bowiem, że dokonana przez PARP ocena projektu na etapie przed podpisaniem umowy była negatywną ponowną oceną projektu. W tym zakresie NSA argumentował brak możliwości zastosowania wskazanego przez Sąd I instancji art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Tym samym, zdaniem NSA, pismo PARP z [...] lipca 2018 r. dotyczące odmowy zawarcia umowy nie stanowiło negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 53 ust 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji pismo PARP z [...] września 2018 r., które podtrzymało odmowę zawarcia umowy zawartą w piśmie z [...] lipca 2018 r., nie stanowiło rozpatrzenia protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę na pismo PARP z [...] września 2018 r., stwierdził, że nie stanowiło ono rozstrzygnięcia protestu, zatem nie mogło być podstawą do wniesienia skargi. Podstawą taką była natomiast negatywna ponowna ocena projektu zawarta w piśmie PARP z [...] lipca 2018 r., od której nie przysługuje protest, lecz skarga składana bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, ma świadomość tego stanu rzeczy co najmniej od momentu zapoznania się z motywami wyroku NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18. Sąd podkreślił, że nie ma uprawnienia do ingerencji w treść wniesionej skargi, w szczególności w oznaczenie zaskarżonego aktu czy czynności. Brak aktywności strony uniemożliwiał sądowi skorzystania z możliwości, jakie daje art. 63 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem WSA, zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu podlegających kontroli sądowej przejawów działalności administracji, wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o terminie rozprawy, co stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i co może skutkować nieważnością postępowania, gdyż strona skarżąca nie była należycie reprezentowana i nie mogła skutecznie bronić swoich praw, 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji gdy zgodnie z oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądowym, którym Sąd I instancji był związany, skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia skargi, o czym świadczy między innymi fakt, iż sąd, który wydał to orzeczenie, sam nie odrzucił skargi, co powinien był uczynić w przypadku uznania skargi za niedopuszczalną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie występują. Zarzut nieważności postępowania, tj. naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a., jako najdalej idący, wymaga odniesienia się do niego w pierwszej kolejności. Zgodnie z tym art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Natomiast przepis art. 91 § 2 p.p.s.a. stanowi, że o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w niedoręczeniu jej pełnomocnikowi zawiadomienia o terminie rozprawy przed Sądem I instancji. Wobec tak postawionego zarzutu, wskazać należy, że po uchyleniu wyroku WSA w Warszawie z 23 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1606/18, wyznaczono termin rozprawy przed WSA na 30 maja 2019 r., o czym powiadomiono pełnomocnika strony skarżącej oraz pełnomocnika organu. W dniu 29 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek (za pośrednictwem poczty elektronicznej) o odroczenie terminu rozprawy, wskazując, że z powodu nagłej choroby nie może stawić się przed Sądem. Do wniosku załączył zaświadczenie lekarskie, w którym stwierdzono jego niezdolność do pracy w okresie od 28 maja do 7 czerwca 2019 r. Również 29 maja 2019 r., tj. dzień przez wyznaczoną rozprawą, członek zarządu skarżącej spółki złożył (za pośrednictwem poczty elektronicznej) wniosek o odroczenie terminu rozprawy, wskazując, że w dniu 30 maja 2019 r. ma zaplanowaną operację w szpitalu i z tego powodu nie będzie mógł uczestniczyć w rozprawie. Z protokołu rozprawy przed WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. wynika, że Sąd postanowił uwzględnić powyższy wniosek pełnomocnika i na podstawie art. 109 p.p.s.a. odroczył rozprawę do dnia 11 czerwca 2019 r. oraz zarządził, by powiadomić pełnomocnika spółki drogą elektroniczną o nowym terminie rozprawy. Zawiadomienie to zostało wysłane 31 maja 2019 r. W odpowiedzi nadano automatyczny e-mail zwrotny o następującej treści: "Dzień dobry, informuję, iż do dnia 10 czerwca 2019 r. jestem nieobecny w biurze. W tym czasie nie będę miał również dostępu do poczty email. Na wszystkie wiadomości odpowiem niezwłocznie po powrocie do pracy. Pozdrawiam, D. P., radca prawny". Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 czerwca 2019 r. w związku z brakiem potwierdzenia otrzymania wiadomości od pełnomocnika spółki pracownik sądu bezskutecznie próbował skontaktować się z nim telefonicznie oraz mailowo. W tych okolicznościach, zdaniem NSA, nie sposób uznać, że przeprowadzenie rozprawy w dniu 11 czerwca 2019 r., pomimo braku potwierdzenia otrzymania powiadomienia o nowym terminie rozprawy, stanowi naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi skarżąca, że Sąd nie powiadomił pełnomocnika o nowym terminie rozprawy, ponieważ zawiadomienie zostało wysłane w dniu 31 maja 2019 r. (k. 173 akt sądowych). Powiadomienie drogą elektroniczną było dopuszczalne w świetle wprowadzonego w dniu 31 maja 2019 r., na mocy ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 183 ze zm.), do ustawy p.p.s.a. przepisu art. 74a § 1 pkt 1, zgodnie z którym doręczenie pism przez sąd następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona wniosła pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu. Poprzednio obowiązujący przepis art. 65 § 3 p.p.s.a. również umożliwiał doręczanie pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym za pośrednictwem m.in. poczty elektronicznej. Podkreślenia wymaga, że pełnomocnik skarżącej, po uwzględnieniu jego wniosku o odroczenie rozprawy, nie odbierał korespondencji ani też nie wyznaczył innej osoby do jej odbioru, pomimo że miał (lub powinien mieć) świadomość, że takie zawiadomienie w tym czasie powinno być do niego skierowane, bowiem sam wnosił o odroczenie terminu rozprawy. W związku z powyższym nie sposób uznać, że to działanie Sądu przyczyniło się do pozbawienia skarżącej obrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej przesłanki z art. 183 § 2, w tym z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności postępowania. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia w kontekście zarzutu ujętego w pkt 2 skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18, NSA wskazał, że ocena projektu, dokonana na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, jest ponowną oceną projektu i nie może być uznana za ocenę projektu, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Jak stwierdził NSA, projekt wnioskodawcy został rekomendowany do dofinansowania na skutek uzyskania pozytywnej oceny. Tak więc podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ponowną negatywną ocenę projektu, dokonaną po zakwalifikowaniu projektu do podpisania umowy, a przed jej podpisaniem, stanowi art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Sąd I instancji prawidłowo odczytał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przyjmując, że pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2018 r. nie stanowi rozstrzygnięcia protestu, a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA, słusznie oraz w zgodzie z przytoczoną oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18, Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z [...] września 2018 r. nie stanowi negatywnej ponownej oceny projektu, która mogłaby być przedmiotem skargi do WSA. Negatywną ponowną ocenę projektu organ wyraził w piśmie z [...] lipca 2019 r., która jednak nie została objęta skargą. Jedynie na marginesie zauważyć wypada, że w analogicznym stanie faktycznym, WSA w Warszawie w sprawie rozpoznawanej przez w dniu 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 398/19, odrzucił skargę na rozstrzygnięcie PARP wydane po wniesieniu "protestu" na ponowną ocenę projektu. Natomiast postanowieniem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 386/19, Sąd ten – na wniosek skarżącego w tamtej sprawie podmiotu – przywrócił termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie będące ponowną negatywną oceną projektu, stwierdzając, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło w wyniku błędnego pouczenia, a nie z winy strony. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jednak takiego wniosku nie złożyła. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sprawie, w której zaskarżono postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.