I SAB/Wr 522/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, Sędzia WSA Tadeusz Haberka, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi: A. A. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.A. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 19.09.2020 r. do Organu wpłynął wniosek we wskazanym zakresie wraz z załącznikami dotyczącymi aktu urodzenia, Kart Polaka, małżeństwa, rachunku bankowego, bazy danych. W tym samym dniu Strona złożyła odciski linii papilarnych i otrzymała od WD informację o planowanej dacie zakończenia postępowania wyznaczonej na dzień 19.07.2021 r. W dniu 06.10.2020 r. Organ tworzy pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejno (we wskazanych datach/okresach) do WD wpływają od Strony (oraz jedno z jednostki Policji): – 08.10.2022 r. - informacja o zmianie adresu Strony; – 18.10.2020 r. - dokumenty dotyczące narodowości; – 28.10.2020 r. - informacja z Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by wjazd Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie, o które pytał Organ; – 29.01.2021 r. - prośba o zmianę inspektora oraz o informację o sprawie; – 11.2020 r. - 04.2021 r. - prośby mailowe Strony o informacje na temat etapu procedowania sprawy (Organ udziela odpowiedzi, że wniosek jest weryfikowany); – 27.04.2021 r. - prośba o udzielenie informacji na temat sprawy; – 12.05.2021 r. - ponaglenie; – 14.06.2021 r. - wniosek o wgląd w akta, udzielenie informacji i przyspieszenie procedowania; – 14.06.2021 r. - ponaglenie. Strona 5 lipca 2021 r. zapoznaje się z aktami i 12 lipca 2021 r. uzupełnia dokumentację i wnosząc o wyznaczenie daty przesłuchania Strony. Kolejne pisma od Strony jakie wpłynęły do Wojewody: – w dniu 14.09.2021 r. - pismo o wyznaczenie terminu przesłuchania Strony; – w dniu 27.01.2022 r. - adresowana do sądu administracyjnego skarga; – w dniu 16.02.2022 r. - wniosek o wydanie zaświadczenia; – w dniu 24.02.2022 r. - dokumenty; – w dniu 07.03 2022 r. - kolejne dokumenty. Organ czynności w sprawie podejmuje 22 marca 2022 r. tworząc pisma: 1) informujące o zakończeniu postępowania w ciągu 6 miesięcy od uzupełnienia brakujących dokumentów wraz z wezwaniem o dostarczenie oryginałów dokumentów pierwotnych/źródłowych oraz stawiennictwo; 2) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. W dniu 24.05.2022 r. Organ wydaje decyzję (o umorzeniu postępowania). W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniesiono o: – stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa i skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Skarżącego; – zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; – przyznanie na rzecz Skarżącej kwoty 15.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.; – skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego – bez przeprowadzenia rozprawy; – zasądzenie od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano na czynności Strony w postępowaniu i brak aktywności Organu w sprawie przez okres 16 miesięcy. Zdaniem Strony nie ma podstaw do podnoszenia jako okoliczności usprawiedliwiającej zachowanie WD braków kadrowych. Wysokość wnioskowanej sumy pieniężnej ma usprawiedliwiać negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne. Powołano krytyczny wobec działalności Organu raport Najwyższej Izby Kontroli. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując się na brak złej woli pracowników Organu przy procedowaniu sprawy i na ogromną ilości składanych przez cudzoziemców wniosków (wskazano statystykę wpływu spraw w latach 2018-2021). Organ uważa że nie ma miejsca w sprawie na twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Wojewoda przeciwny jest zasądzeniu na rzecz Strony sumy pieniężnej jak również nałożeniu na Organ grzywny. Ponadto Organ podniósł, że w dniu 22.03.2022 r. wezwano Stronę o uzupełnienie brakujących dokumentów i ustalono termin złożenia wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 13 wskazanej ustaw nowelizującej dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z ust. 1 dodanego art. 112a decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym Sąd uznaje, że zasadność złożonej przez Stronę skargi należy rozważyć w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień jej wniesienia – a więc w stanie prawnym istniejącym przed 29 stycznia 2022 r. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie dodawanego przepisu art. 100c - w związku z zakresem podmiotowym i przedmiotowym odnoszącym się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuję, że w sprawie Organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie – podejmując jedyną własną czynność 6 października 2020 r. Tym samym Sąd uznaje, że Organ procedował w sprawie przewlekle. Powyższe powoduje, że zdaniem Sądu postępowanie Organ prowadził przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku) Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, odzwierciedlone w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że Organ zlekceważył w pierwszej kolejności terminy ustawowe podejmując decyzję o ich niedochowaniu już w dacie wpływu wniosku Strony do WD. Zdaniem Sądu zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi nadal wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Przyjęcie przez Organ, iż do rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi bezprawną praktykę – ustanowienie pozaustawowego "warunku" determinującego wydania przez Organ rozstrzygnięcia i wyraz rażącego ignorowania ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za stosowne przyznanie Stronie sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł (żądana w skardze kwota była zbyt wygórowana), o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Wobec wydania przez Organ 24 maja 2022 r. decyzji dotyczącej wniosku Strony brak jest podstaw, by zobowiązać Organ do wydania aktu administracyjnego, co zostało wskazano w pkt II sentencji wyroku (Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika i opłatę od pełnomocnictwa – punkt V sentencji wyroku.