I OSK 1005/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 131/17 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od A. J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 131/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. J. (dalej także: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także: Dyrektor, organ) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Do 28 lutego 2017 r. skarżąca pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego. W dniu 17 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r., w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające") otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od 1 czerwca 2017 r. W dniu 25 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Wcześniej jednakże, tj. 22 maja 2017 r. skarżąca wystosowała do Dyrektora wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej, wskazując, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, w konsekwencji powinna była otrzymać propozycję pełnienia służby stanowiącą decyzję administracyjną. W odpowiedzi na ww. wezwanie z 31 maja 2017 r. Dyrektor poinformował skarżącą o treści art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Podniósł, że brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem skarżącej. Następnie 24 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Odwołaniu temu organ pierwszej instancji nie nadał biegu. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. poinformował stronę, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Z kolei pismem z 25 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o wydanie świadectwa służby z uwagi na fakt, że w jej ocenie propozycja pracy była decyzją o zwolnieniu jej ze służby i w konsekwencji nastąpiło rozwiązanie z nią stosunku służbowego. We wniosku powtórzyła, że przyjęcie propozycji zatrudnienia było spowodowane przyczynami życiowo- ekonomicznymi, ale będzie dochodziła na drodze sądowej odzyskania statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., zwanej dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Pismem z 13 czerwca 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. Organ w odpowiedzi na to wezwanie, pismem z 30 czerwca 2017 r. wskazał, że złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru aktu administracyjnego, wobec czego przepisy art. 52 p.p.s.a. nie mają zastosowania. W dniu 14 lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej co do braku złożenia jej propozycji służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z 11 sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącą, że odwołanie nie może być rozpatrzone we wskazanym przez nią trybie art. 37 § 1 k.p.a., albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. W tych okolicznościach skarżąca wniosła przedmiotową skargę, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku bezczynność polegającą na braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Podniosła, że organ miał do 31 maja 2017 r. obowiązek prawny przedłożenia jej propozycji służby w oparciu o ww. przepis, jako że była ona funkcjonariuszem służby celnej a nie cywilnym pracownikiem. W ocenie skarżącej art. 165 ust. 3 i ust. 7 przepisów wprowadzających pozwalał Dyrektorowi na przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji służby a pracownikom cywilnym propozycji pracy. W stosunku do niej, jako funkcjonariusza celnego, organ nie przedstawił propozycji służby, dlatego pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe wniosła o stwierdzenie przez Sąd faktu bezczynności organu i zobowiązania go do zaprzestania tej bezczynności oraz niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg jej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenie funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Dyrektora, skoro stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, to bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku złożenia propozycji służby w służbie Celno – Skarbowej. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu. Uczestnik postępowania poparł skargę. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku omówił art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Wskazał, że przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie braku przedstawienia skarżącej propozycji służby, podczas gdy przedstawiono jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Obydwie te instytucje podlegają przepisom wprowadzającym. Sąd ten zwrócił uwagę na praktykę orzeczniczą tamtejszego Sądu, zgodnie z którą kontroli Sądu były poddane pisemne propozycje zatrudnienia wydane dotychczasowym funkcjonariuszom na podstawie art. 167 ust. 7 powołanej ustawy. Składy orzekające Sądu jednolicie oceniły, że stanowią one akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to obszernie uzasadniły (vide np. wyroki w sprawie: II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 562/17, II SA/Bk 592/17, II SA/Bk 600/17 – dostępne w CBOSA: http://orzeczenia .nsa.gov.pl.). Orzekający w sprawie niniejszej Sąd w całości ocenę tę podzielił. Wskazał, że akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa objęte przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają kontroli sądów administracyjnych. Dlatego kognicja tych sądów obejmuje także skargi na bezczynność w przypadkach niepodjęcia takich aktów. Sąd nie przyznał racji skarżącej, że Dyrektor uprawniony był i zobowiązany do przedłożenia jej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jedynie propozycji służby określającej warunki służby. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi ustawę o KAS do takiego bowiem wniosku nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 p.w.u.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia tego wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ta ostatnia sytuacja (możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby) nie jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej. Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez skarżącą jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest zdaniem Sądu, wyrazem porządkującym kwestię tego kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Użycie powyższego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych, tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, dlatego organ nie pozostawał w bezczynności opisanej przez skarżącą jako polegającą na nieprzedstawieniu propozycji służby. Jak wyżej wskazano – organ nie mógł przedstawić i tej, i tej propozycji. Również nie miał obowiązku przedstawienia skarżącej wyłącznie propozycji służby i warunków tej służby. Trojaki sposób uregulowania dotychczasowego stosunku służby skarżącej poprzez wybór jednej z trzech możliwości (przedstawienie propozycji stosunku służby, przedstawienie warunków umowy o pracę lub nieprzedstawienie żadnej propozycji zatrudnienia) stanowiło autonomiczne prawo dyrektora KAS. W stosunku do skarżącej organ skorzystał z przedstawienia propozycji dalszego cywilnego zatrudnienia, nie pozostawał więc w bezczynności opisanej w skardze. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a następnie, że obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Jak wyżej wykazano Dyrektor KAS w Białymstoku nie miał ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej wyłącznie propozycji służby, a miał wybór sposobu uregulowania statusu skarżącej. Wybrał przedstawienie propozycji zatrudnienia. Zatem nie pozostawał w bezczynności. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia ww. wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § i 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, podtrzymując dotychczasowe stanowisko odnośnie bezczynności organu w zakresie przedstawienia jej propozycji służby, a skoro tego nie uczynił, pozostaje w bezczynności. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"), zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie przepisów ustawy wprowadzającej nie pozwala na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości ma obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może uzasadniać zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w stosunku do A. J. zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co skutkowało w związku z przyjęciem owej propozycji przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie niezłożenia skarżącej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.