I OSK 638/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 711/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 711/17, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej J. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Miejska J., działając na podstawie art. 130a ust. 6, 6a, 6b i 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), podjęła w dniu 16 maja 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu. W uchwale tej ustalono wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg na terenie J. i przechowywaniem tych pojazdów na parkingu strzeżonym w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1). Wskazano, że w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu wysokość kosztów wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu (§ 2). Uchwała nie zawierała uzasadnienia. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Prokurator Okręgowy w J. wniósł na tę uchwałę skargę, zarzucając, że wydana została z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przez ustalenie wysokości opłat (kosztów) w sposób nieuwzględniający kryteriów wynikających z tej normy prawnej, tj.: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, co skutkowało arbitralnym i nieuzasadnionym w jakikolwiek sposób ustaleniem opłat (kosztów) na maksymalnym dopuszczalnym poziomie. Według Prokuratora, powyższe rażąco narusza prawo, dając podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska J. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał na wstępie, że w myśl art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 1 tej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta. W postanowieniach art. 87 i art. 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa o samorządzie powiatowym w art. 40 ust. 1 traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Sąd zaznaczył, że z treści art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Wysokość stawek na 2017 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r., poz. 778). Zdaniem Sądu, z zawartego w art. 130a ust. 6 upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Nie przedłożono również uzasadnienia do projektu uchwały. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, tj. wyciągów: z protokołu [...] sesji Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2017 r. i protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Finansów i Budżetu, Komisji Gospodarki Komunalnej, Komisji Uzdrowiskowej, Komisji Sportu, Turystyki i Zdrowia z dnia [...] maja 2017 r., dotyczących procedury opiniowania projektu skarżonej uchwały, jak i głosowania nad jej uchwaleniem, nie wynika natomiast (jak słusznie wskazał Prokurator), aby kryteria te, które ustawodawca nakazał uwzględnić radzie powiatu, przyznając jej kompetencję prawodawczą w omawianym zakresie, stanowiły przedmiot jakiejkolwiek analizy. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, istnieje wymóg uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Wynika on z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 2016, poz. 283 ze zm.). W myśl bowiem jego § 131 do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. W przepisach dotyczących redagowania aktów wewnętrznie obowiązujących i aktów prawa miejscowego nie ma wprawdzie odpowiednika § 131 rozporządzenia jednak, stosownie do § 141 i § 143 rozporządzenia, sformułowaną w tym przepisie zasadę stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego i projektów aktów wewnętrznie obowiązujących. Zgodnie bowiem z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak natomiast jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia tych stawek na poziomie stawek maksymalnych (co miało miejsce w zaskarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Sąd zauważył, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadniania nie tylko ze względu na treść § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje (umożliwia) kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wyjaśnił, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego skarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że analiza akt sprawy (w tym treść wyciągów z protokołów sesji Rady Miejskiej) potwierdza brak uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia Sądowi ocenę motywów działania skutkujących ustaleniem przez Radę Miejską stawek kwestionowanych przez Prokuratora opłat w maksymalnej wysokości. To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał i nie pozwala Sądowi na kontrolę legalności skarżonej uchwały. Ów brak uzasadnienia, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba, w ocenie Sądu, kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jak i art. 7 Konstytucji RP. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że Rada Miejska, przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 5 sierpnia 2016 r., bez wyjaśnienia w jej projekcie, czy kierowała się przesłankami dookreślonymi w art. 130a ust. 6, istotnie naruszyła prawo. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 ustawy wynika bowiem, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Powyższe ma natomiast wynikać z treści projektu uchwały. Ponadto, jak wskazał Sąd, przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji. Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji. W ocenie Sądu, § 2 skarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, wysokość kosztów wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu" nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji. Zapis ten jest bowiem nieprecyzyjny. Nie wskazuje (nie dookreśla wprost) wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ze wskazaniem rodzaju pojazdu i ich dopuszczalnej masy całkowitej. Wskazuje jedynie, że opłata "wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu". Można jedynie domniemywać, że chodzi o "50% stawek kwotowych" wymienionych kolejno w załączniku nr 1 do uchwały, do którego odwołuje się § 1 uchwały, które to przepisy Sąd wyżej zakwestionował. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina J. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od usunięcia pojazdu wymaga sporządzenia formalnego uzasadnienia, jako warunku ważności uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że uchwała Rady Miejskiej J. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] , jako nieposiadająca uzasadnienia, musiała zostać wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta została przez Radę Miejską J. na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Prawidłowa realizacja normy zawartej w art. 130a ust. 6 wymaga zatem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Kategoryczne brzmienie art. 130a ust 6 wskazuje przy tym, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania tego upoważnienia. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzgledniającej wytyczne ustawodawcy. Dlatego też kryteria, jakimi kierował się organ podejmując uchwałę na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 i ich analiza, która może znaleźć swe odzwierciedlenie w szczególności w uzasadnieniu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 uchwały, tak aby legalność sposobu ustalenia stawek mogła poddana zostać kontroli społecznej. Uzasadnienia uchwał porządkują bowiem informacje uzyskiwane na poszczególnych etapach procesu prawotwórczego a w procesie stosowania prawa ułatwiają zrozumienie intencji prawodawcy. Zasada rzetelnej legislacji wymaga zatem, aby w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ponadto, jak również słusznie wskazał Sąd I instancji, wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z treścią § 131 ust. 1 w zw. z § 143 tego rozporządzenia projekt aktu p[prawa miejscowego powinien mieć uzasadnienie. Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niesporne w sprawie jest, że uchwała Rady Miejskiej J. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] , w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu nie zawiera uzasadnienia. Niewątpliwie, jak wskazuje na to treść art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, jak zauważył Sąd I instancji, w aktach sprawy brak jest uzasadnienia do projektu uchwały. Również ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, tj. wyciągów: z protokołu [...] sesji Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2017 r. i protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Finansów i Budżetu, Komisji Gospodarki Komunalnej, Komisji Uzdrowiskowej, Komisji Sportu, Turystyki i Zdrowia z dnia [...] maja 2017 r., dotyczących procedury opiniowania projektu skarżonej uchwały, jak i głosowania nad jej uchwaleniem, również nie wynika, aby kryteria, określone w art. 130a ust. 6 – Prawo o ruchu drogowym, stanowiły przedmiot jakiejkolwiek analizy. Brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe, uprawniało Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej J. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] . Mając bowiem na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Dlatego też, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.