IV SA/Po 552/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Wojewody z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję w całości. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 01 sierpnia 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku, i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dnia [...] r. M. S. (dalej też jako "Strona" lub "Skarżąca") zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. Przywołaną wyżej decyzją z [...] czerwca 2022 r. Starosta P. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") orzekł o: - uznaniu Strony z dniem [...] r. za osobę bezrobotną, - odmowie przyznania Stronie prawa do zasiłku. Strona odwołała się od tej decyzji, wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Uchylając decyzję Starosty i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – ww. decyzją z 01 sierpnia 2022 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że Powiatowy Urząd Pracy w P., mając na celu dokładne zbadanie sprawy, winien zbadać, czy Strona może być uznana za osobę bezrobotną. Organ I instancji ustalił, że Skarżąca jest wspólniczką w spółce Instytut J. Sp. z o.o., a pominął fakt, że jest również wspólniczką w przedsiębiorstwie Instytut N. Sp. z o.o. Złożone przez Skarżącą oświadczenie z [...] maja 2022 r. dotyczy jedynie pierwszej ze spółek. Poza tym postanowieniem Sądu Apelacyjnego w W. o sygn. akt [...] udzielono Skarżącej przerwy w wykonywaniu kary na okres 3 miesięcy, tj. do [...] lipca 2022 r. Po tym okresie zostanie wznowione wykonywanie kary. Ponadto przerwa w odbywaniu kary została udzielona w związku ze stanem zdrowia. W związku z tym, zdaniem Wojewody, efektywna aktywizacja zawodowa Skarżącej może nie być możliwa, z uwagi na brak zdolności i gotowości do podjęcia pracy. W sprzeciwie od opisanej decyzji Wojewody, M. S. podniosła w szczególności, że jej firmy, w sprzeciwie wymienione, nie prowadziły i nie prowadzą działalności gospodarczej, a ona nie osiąga dochodu ani przychodu z działalności gospodarczej, gdyż jej nie prowadzi. Nie posiada jednak środków na podjęcie uchwał w spółkach. Ponadto Skarżąc stwierdziła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem oraz wyraziła gotowość do pracy zgodnie ze stanem zdrowia, wykształceniem i doświadczeniem. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 06 października 2022 r. Skarżąca wniosła do Sądu o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w tym piśmie dokumentów oraz o odroczenie terminu rozprawy. W związku z postanowieniem Sądu z 20 września 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 552/22 oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 20 września 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami 21 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki właśnie sprzeciw – od decyzji Wojewody z 01 sierpnia 2022 r. ([...]), uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2022 r. (nr [...]), mocą której orzeczono o uznaniu M. S. za osobę bezrobotną oraz odmówiono przyznania jej prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych – został wniesiony w niniejszej sprawie przez M. S.. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.i.r.p."). Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." Nie ulega wątpliwości, że decyzja kasatoryjna z art. 138 § 2 k.p.a. – tak jak każda decyzja organu odwoławczego przewidziana w art. 138 k.p.a. – nie może zostać wydana z urzędu, a jedynie na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Choć cytowany przepis tej kwestii wyraźnie nie reguluje, w doktrynie trafnie zauważa się, że dopuszczalne jest wniesienia odwołania nie tylko od całej decyzji, ale także od części / fragmentu / punktu decyzji rozumianej jako osnowa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 7a do art. 127). Jest to zasadniczo możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 5 do art. 127). Podobnie w orzecznictwie wywodzi się, że: "Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3015/19, wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06)" [zob. wyrok NSA z 14.09.2021 r., III OSK 595/21; por. też wyroki NSA: z 30.11.2020 r., I OSK 2061/20; z 16.04.2021 r., I OSK 3365/18; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA]. Jak z powyższego wynika, to od woli strony zależy zarówno wszczęcie postępowania odwoławczego, jak i – co do zasady – jego zakres. Słuszna jest przy tym reguła interpretacyjna, w myśl której: "Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania" (zob. wyrok NSA z 21.05.2007 r., I OSK 556/06, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że Starosta P. w swej decyzji z [...] czerwca 2022 r. zawarł dwa wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, jako że orzekł o: - [tiret pierwsze] uznaniu Skarżącej z dniem [...] r. za osobę bezrobotną, - [tiret drugie] odmowie przyznania Skarżącej prawa do zasiłku. Strona zaskarżyła odwołaniem jedynie drugie z ww. rozstrzygnięć, o czym jednoznacznie świadczy zawarte w odwołaniu stwierdzenie: "Skarżę decyzję w pkt 2.", a także dalsza jego argumentacja, wyraźnie stanowiąca polemikę ze stanowiskiem organu I instancji odmawiającym Skarżącej prawa do zasiłku. Co więcej, takie ograniczenie zakresu odwołania uchwycił również Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, relacjonując, że: "Pani M. S. odwołała się od przedmiotowej decyzji, wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych." W konsekwencji należy stwierdzić, że w części nieobjętej odwołaniem – tj. co do pierwszego z rozstrzygnięć, które dotyczyło uznania Skarżącej za osobę bezrobotną – decyzja Starosty stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania i w tej części nie mogła już zostać poddana kontroli przez organ II instancji. A skoro Wojewoda nie mógł rozpatrzyć sprawy w ww. zakresie, rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji Starosty, to tym bardziej nie mógł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powierzyć organowi I instancji ponownego rozpoznania (wyjaśnienia) sprawy w tym zakresie. Tymczasem w istocie to uczynił – nakazując powtórne zbadanie zasadności przyznania Skarżącej statusu osoby bezrobotnej (cyt.: "Powiatowy Urząd Pracy w P., mając na celu dokładne zbadanie sprawy, winien zbadać, czy Strona może być uznana za osobę bezrobotną."). Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że przyczyny wskazane w motywach zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim poruczony do ponownego rozpatrzenia zakres sprawy – dotyczący nieobjętego odwołaniem rozstrzygnięcia o uznaniu Skarżącej za osobę bezrobotną – nie uzasadniały wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (mając zarazem na uwadze, że przepis ten nie przewiduje możliwości stwierdzania przez sąd administracyjny nieważności decyzji zaskarżonej sprzeciwem). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uczyni to w zakresie objętym odwołaniem, czyli rozważy wyłącznie zasadność orzeczonej przez organ I instancji odmowy przyznania Skarżącej prawa od zasiłku. Końcowo Sąd wyjaśnia, że na uwzględnienie nie zasługiwały wnioski dowodowe zgłoszone przez Skarżącą w piśmie procesowym z 06 października 2022 r. Albowiem w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" – a żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie się nie ziściła. Z kolei zgłoszony w tym samym piśmie wniosek Skarżącej o odroczenie terminu rozprawy nie zasługiwał na uwzględnienie już tego powodu, że – jak to wyjaśniono na wstępie – niniejsza sprawa nie podlegała rozpoznaniu na rozprawie, lecz na posiedzeniu niejawnym.