I OW 173/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta m. st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Wójtem Gminy [..] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I.G. w sprawie przyznania zasiłku celowego postanawia: wskazać Wójta Gminy [..]jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 lipca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Opieki Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a Wójtem Gminy [..] i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosków I.G. o przyznanie zasiłku celowego. W uzasadnienia wniosku Prezydent m.st. Warszawy podał, że w dniu 3 czerwca 2013 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w m. st. Warszawa wpłynął wniosek p. I.G. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie wydatków poniesionych na zakup leków, zwrot kosztów pobytu w Schronisku dla Kobiet "Emaus" oraz wykupienie rajstop uciskowych. Z kolei, jak stwierdził dalej organ, z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu pobytu wnioskodawczyni - schronisku dla osób bezdomnych wynika, że p. I.G. jest osobą bezdomną. Ostatnim jej miejscem zameldowania jest gmina [..] w województwie kujawsko-pomorskim. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad ustalił, że wnioskodawczyni nie posiada dochodu. Właściwość w sprawach pomocy społecznej regulują kompleksowo, jako norma o charakterze lex specialis, przepisy zawarte art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności w sprawie niniejszej zastosowanie ma przepis odnoszący się do osób bezdomnych - art. 101 ust. 2, który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zdaniem wnioskodawcy, w sprawie, której dotyczy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organami, podkreślenia wymaga, że p. I.G. jest osobą bezdomną. Świadczy o tym fakt, że od 5 marca 2013 r. korzysta ze świadczeń w formie zapewnienia schronienia w Schronisku dla Kobiet "Emaus". W świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy należy w szczególności uwzględnić, że p. I.G. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w Gminie [..], lecz nie ma możliwości zamieszkania w miejscu swojego zameldowania, ze względu na konflikt z ojcem, który nadużywa alkoholu. Spełnienie tej przesłanki określonej w art. 6 pkt. 8 u.p.s. oznacza, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, mając na względzie powyższe, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie przyznania świadczeń na rzecz p. I.G. jest Ośrodek Pomocy Społecznej w gminie [..], z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, a nie zachodzą w sprawie okoliczności wymagające wydania decyzji przez organ miejsca pobytu wnioskodawcy, o których mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy [..] wniósł o jego oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny między organami w ogóle nie zaistniał. Wnioskodawca dokonał określonych czynności przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Przede wszystkim przeprowadził wywiad środowiskowy. W przypadku, gdyby wnioskodawca uznał się za organ niewłaściwy, zobowiązany był zastosować art. 65 kpa i przekazać sprawę organowi, który jego zdaniem jest organem właściwym. Spór kompetencyjny zaistniałby dopiero wtedy, gdyby organ, któremu sprawę przekazano również uważał, że nie jest organem właściwym. Zanegowanie właściwości przez organ, któremu sprawę przekazano, powoduje zaistnienie sporu kompetencyjnego negatywnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przekazał sprawy w trybie art. 65 kpa, co oznacza, że Wójt Gminy [..] nie mógł z przyczyn obiektywnych zanegować swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Prowadzona między stronami korespondencja jeszcze nie stanowi o sporze kompetencyjnym negatywnym. Ponadto organ zauważył, iż wniosek jest również bezzasadny, z przyczyn, na które powołuje się wnioskodawca. Dla wnioskodawcy problem natury prawnej, dotyczący właściwości miejscowej organu, zaistniał dopiero wtedy, kiedy p. I.G. znalazła się w schronisku. Dopiero bowiem od tego momentu wnioskodawca rozpoczyna analizę stanu faktycznego. Tymczasem znaczenie mają okoliczności poprzedzające przydzielenie p. I.G. miejsca w schronisku. W Warszawie zamieszkiwała wraz ze swoim konkubentem i wspólnie wynajmowali mieszkanie . W tym czasie też zaszła w ciążę. W Warszawie podjęła również pracę a ze środków, które uzyskiwała pokrywała koszty wynajmowanego mieszkania i koszty utrzymania siebie i konkubenta. Należy więc przypuszczać, że wyjeżdżając z [..] do Warszawy wiązała z tym miejscem swoje plany zawodowe i życiowe i stanowiło ono przez pewien czas jej centrum życiowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosków I.G. o wypłatę zasiłku celowego. Na wstępnie należy wskazać, iż niezasadne jest stanowisko Wójta Gminy [..], na podstawie którego organ wniósł o oddalenie wniosku. Należy wyjaśnić, iż organy będące w sporze wywiązały się ze swoich podstawowych obowiązków, to jest dokonały istotnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Spór o właściwość w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. jest sporem o prawo, jakie w danym stanie faktycznym należy zastosować. Zanim to jednak może nastąpić, organy będące w sporze powinny ten stan faktyczny jednoznacznie ustalić, czyli ustalić przedmiot sprawy w jakiej spór zaistniał. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 k.p.a.) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Wywiązanie się z tego obowiązku powinno polegać na określeniu przedmiotu sprawy administracyjnej na podstawie danych wniosku, a jeśli nie spełnia on warunku pozwalającego na jednoznaczne określenie tego przedmiotu, a co za tym idzie prawnej kwalifikacji sprawy, z której z kolei wynika właściwość organu, to do obowiązków organu, do którego wpłynęło podanie należy podjęcie czynności wyjaśniających, które pozwolą na ustalenie powyższych danych. Dopiero wówczas organ do którego wpłynęło podanie jest uprawniony do przekazania wniosku organowi właściwemu, przy czym, w piśmie przekazującym, należy wskazać ustaloną na podstawie powyższych danych normę prawa materialnego mającą zastosowanie w sprawie i przepis, z którego wynika właściwość organu, do którego sprawę się przekazuje. Z kolei organ, do którego sprawa została przekazana, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ przekazujący może wykazywać swoją niewłaściwość podejmując odpowiednią polemikę prawną. W niniejszej sprawie, pismem z dnia 10 czerwca 2013 r., Prezydent m. st. Warszawy powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał sprawę do załatwienia do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że ostatni meldunek na pobyt stały wnioskodawczyni miała w [..], ul. [..], a obecnie przebywa w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet "Emaus" w Warszawie. Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r., Wójt Gminy [..] zwrócił Prezydentowi m. st. Warszawy komplet dokumentów, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. Należy zatem uznać, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, iż I.G. jest osobą bezdomną w rozumieniu powołanego przepisu. W sprawie jest niesporne, że od dnia 5 marca 2013 r. nadal przebywa ona w Schronisku dla Kobiet "Emaus". Nie zamieszkuje zatem w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nie ma również możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały, tj. w miejscowości [..]. Z jej oświadczenia wynika, że nie ma możliwości zamieszkania w miejscu swojego zameldowania ze względu na konflikt z ojcem, który nadużywa alkoholu. Konsekwencją stwierdzenia, że I.G. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosków o przyznanie zasiłku celowego jest Wójt Gminy [..], jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i 15 § 1 ustawy – P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.