II SA/Kr 199/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi E. R. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 27 września 2018 r., znak:[...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej E. R. sp. z o.o. w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych )tytułem zwrotu kosztów postępowania . UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018 r. (znak: [...]) Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie: - art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 7 § 2, art. 18, art. 26 § 4 i 5, art. 32, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.) oraz - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Firma A na postanowienie Burmistrza [...] i Gminy O. z dnia 27 września 2018 r. (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 21 maja 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy O. nakazał Firma A 1. niezwłoczne usunięcie odpadów zgromadzonych na terenie działek nr [...] i nr [...], położonych w O. przy [...] oraz przekazanie ich uprawnionemu odbiorcy (decyzji w tym punkcie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności); 2. przedłożenie w Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami Komunalnymi Urzędu Miasta i Gminy w O. dokumentu potwierdzającego przekazanie odpadów, określonych w pkt. 1 decyzji, do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający stosowne zezwolenie właściwego organu, określając termin na trzy dni od wykonania obowiązku, nałożonego w pkt. 1 decyzji. W dniu 15 czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wystosował upomnienie (znak: [...]) do Firma A do wykonania obowiązków nałożonych na stronę ww. decyzją z dnia 21 maja 2018 r. (znak: [...]) skierowane na ręce pełnomocnika strony. Następnie postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy O. nałożył na Firma A grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązków w wysokości 5.000,00 zł, załączając przy tym Tytuł Wykonawczy nr [...] z dnia 11 lipca 2018 r. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Korespondencja zawierająca ww. rozstrzygnięcia została skierowana na ręce pełnomocnika strony. W dalszej kolejności w dniu 24 lipca 2018 r. Firma A działająca przez Prezesa Zarządu, wystosowała pismo do Burmistrza Miasta i Gminy O. (data wpływu do Urzędu – 25 lipca 2018 r.), w którym poinformowała, że Spółka jest "w trakcie procedury wywozu, utylizacji magazynowanych odpadów oraz porządkowania terenu". Następnie w dniu 23 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Firma A S. S. (pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa Zarządu Spółki w dniu 18 kwietnia 2018 r.) wystosowała do Burmistrza Miasta i Gminy O. wraz z załącznikami, tj. kopiami dokumentów potwierdzających przekazanie przez Firma A . łącznie 37,6 Mg odpadów, a mianowicie: - kartę przekazania odpadu nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r. dotycząca przyjęcia przez "firma B 29,32 Mg odpadu o kodzie 04 02 22 (odpady z przetworzonych włókien tekstylnych), - kartę przekazania odpadu nr 30/07/EKO/a z dnia 30 lipca 2018 r. dotyczącą przyjęcia przez "firma B 8,28 Mg odpadu o kodzie 15 01 05 (opakowania wielomateriałowe). W dniu 30 sierpnia 2018 r. dokonano oględzin terenu położonego w O. przy al. [...] (dz. nr [...] i [...]) i stwierdzono, że odpady zostały zebrane z części terenu, na niewielkim fragmencie. Ponadto w dniu 3 września 2018 r. dokonano kolejnych oględzin przedmiotowego terenu, podczas których ujawniono obecność nowych worków z odpadami pochodzenia komunalnego. W nawiązaniu do powyższego pismem z dnia 4 września 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. poinformował Firma A ., że dotychczas usunięto jedynie znikomą część odpadów, a także wezwał do niezwłocznej intensyfikacji działań, z zastrzeżeniem, że w przeciwnym razie zostanie nałożona kolejna grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 21 maja 2018 r. Następnie dokonywano sukcesywnie kolejnych oględzin przedmiotowego terenu, w dniach [...] września 2018 r., [...] września 2018 r. oraz [...] września 2018 r., podczas których nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek działań celem usunięcia zgromadzonych na przedmiotowym terenie odpadów, a nawet oględziny z dnia [...] września 2018 r. wykazały zwiększenie ilości odpadów. Ponadto w aktach sprawy znajdują się także liczne notatki służbowe z dnia [...] lipca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r., [...] października 2018 r., [...] października 2018 r. dotyczące oględzin przedmiotowego terenu. Mając na uwadze powyższe, a także w celu zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji oraz biorąc pod uwagę względy ochrony środowiska Burmistrz Miasta i Gminy O. postanowieniem z dnia 27 września 2018 r. (znak: [...]) nałożył na Firma A grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku określonego w Tytule Wykonawczym Nr [...] z dnia 11 lipca 2018 r. w wysokości 10.000,00 zł (pkt 1 postanowienia). Jednocześnie organ określił termin i sposób wykonania postanowienia w zakresie nałożonej grzywny (pkt 2 postanowienia), wezwał do wykonania obowiązku określonego w Tytule Wykonawczym Nr [...] z dnia 11 lipca 2018 r. (pkt 3 postanowienia) oraz ustalił opłatę za wydanie przedmiotowego postanowienia (pkt 4 postanowienia). Zażalenie na ww. postanowienie wniosła strona Firma A zarzucając naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., art. 124 k.p.a., a także naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia oraz naruszenie art. 119 § 2 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie. Pismem z dnia 23 października 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy O. przesłała ww. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustosunkowując się przy tym do podniesionych zarzutów. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, utrzymało w mocy ww. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 27 września 2018 r., przedstawiając argumentację przemawiającą zdaniem organu odwoławczego za prawidłowością podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazał bowiem, że strona nie wykonała obowiązku nałożonego na nią decyzją z dnia 21 maja 2018 r., wobec czego – w ocenie organu II instancji – zaistniały podstawy do nałożenia na zobowiązaną przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia. Na uzasadnienie swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepisy u.p.e.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – Firma A ., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenie zasady wysłuchania stron w postępowaniu administracyjnym w dacie na dzień wydania rozstrzygnięcia; - art. 8 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w wydanym postanowieniu artykułowanych zarzutów wobec organu wydającego postanowienie i niepowiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.; - art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z 15 k.p.a., poprzez nie odniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich zarzutów złożonych w zażaleniu; - art. 136 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dodatkowych dowodów, tj. zbadaniu stanu faktycznego albowiem w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia strona skarżąca usunęła wszystkie odpady; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu l instancji w sytuacji jego oczywistej wadliwości polegającej na wydaniu postanowienia z naruszeniem art. 124 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2018 r. (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 27 września 2018 r. (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Uwzględniając m.in. poczynione na wstępie uwagi, Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem ww. określonych kryteriów, doszedł do wniosku, że zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i odpowiednio do stanu faktycznego i prawnego ponowne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co odpowiednio uzasadnia uwzględnienie skargi w zakresie i z powodów wskazanym poniżej oraz uchylenie kwestionowanych rozstrzygnięć. W tym miejscu wymaga bowiem podkreślenia, że Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji, nie na podstawie przywołanych przez stronę skarżącego naruszeń przepisów, ale z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do ww. przepisu przyjmuje się przy tym, że postępowanie egzekucyjne zostaje otwarte (wszczęte) z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, a w konsekwencji dopiero z tą chwilą strona może ustanowić pełnomocnika, który w tym postępowaniu będzie ją reprezentował (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 980/16, LEX nr 2404591; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 2327/10, LEX nr 1069872; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 974/17, LEX nr 2496151; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1032/12, LEX nr 1311201). Jednocześnie podnosi się, że istnienie wcześniejszego pełnomocnictwa nie ma znaczenia w kontekście doręczenia tytułu wykonawczego, który musi być doręczony zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. Dopiero bowiem po skutecznym doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego zobowiązany staje się stroną w postępowaniu egzekucyjnym, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i art. 32 oraz art. 40 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1228/12, LEX nr 1234316). Biorąc zatem pod uwagę powyższe, wskazać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy O. nie doręczył w sposób skuteczny zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, naruszając tym samym art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Dlatego też zdaniem Sądu, podzielającego przywołane powyżej ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, uznać należało, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do otwarcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak skutecznego doręczenia (w tym także w drodze doręczenia zastępczego) tytułu wykonawczego bezpośrednio zobowiązanemu Firma A poprzez fakt, iż – jak wynika z akt sprawy – tytuł wykonawczy skierowany został do pełnomocnika Firma A – S. S.. W świetle powyższych ustaleń, podnoszone w treści skargi zarzuty kwestionujące prawidłowość podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Burmistrza Miasta i Gminy O. rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Dlatego też, kontrolowane organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinny – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i oceny prawne mając przy tym na uwadze odpowiednio swoje kompetencje, wadliwość i przedwczesność proceduralną kontrolowanych aktów a także, co Sąd stwierdza na marginesie, powinny ocenić zasadność bytu prawnego innych wydanych przez siebie w tymże zakwestionowanym postępowaniu postanowień. W tym miejscu, na marginesie, zaznaczyć również należy, że w kontekście przyszłych rozstrzygnięć, organy powinny uwzględnić, iż także upomnienie poprzedzające wydanie tytułu wykonawczego powinno zostać doręczone bezpośrednio zobowiązanemu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku, nie wychodząc przy tym poza granice skargi, ale nie będąc równocześnie związanym zarzutami skargi, a także powołanymi podstawami prawnymi skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.