I SA/Wa 967/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., znak [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "kpa" po rozpatrzeniu wniosku [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].05.1967 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1966 r. nr [...], odmawiającej ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], rej. hip. [...], [...] (aktualnie róg ul. [...]), dalej "nieruchomość [...]", odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Zabudowana nieruchomość [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret". Własność placu z tej nieruchomości oznaczonego [...] o pow.[...] przysługiwała [...] małż. [...]. (zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].04.2010 r. L. Dz. [...] i zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].06.1947 r. nr [...]). [...] połowę swej współwłasności z prawami i obowiązkami wypływającymi z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. darował drugiej żonie [...] ( umowa darowizny z [...].11.1949 r. -akt notarialny Rep. Nr [...]). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21.11.1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). [...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...], Wydziału Polityki Budowlanej, wpłynął wniosek [...] o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].07.1966 r. nr [...], skierowanym do [...], odmówiło, ujawnionym w księdze hipotecznej właścicielom, tj. [...] małż. [...] ustanowienia wieczystego użytkowania do ww. gruntu. Powodem tego było stwierdzenie, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacjowe, co nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...].05.1967 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1966 r. nr [...]. Organ na podstawie dowodów w postaci postanowień spadkowych i aktów poświadczenia dziedziczenia ustalił, że obecnie następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości są: [...]. Obecnie dawna nieruchomość we wsi [...], rej. hip. [...], plac [...], znajduje się w obrębie [...] i stanowi część działek ewidencyjnych: nr [...] (własność Miasta [...], KW nr [...], oddana w użytkowanie Wieczyste), nr [...] (własność Miasta [...], KW nr [...], oddana w użytkowanie wieczyste), nr [...] (własność Miasta [...], KW nr [...], oddana w użytkowanie wieczyste). [...] kwietnia 2017 r. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, określił granice rozpoznania zakreślone w art. 156 § 1 k.p.a. w świetle materialnoprawnych podstaw wynikających z dekretu [...]. Powołując art. 7 ust. 1 dekretu stwierdził, że objęcie w posiadanie przez Gminę [...] gruntu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło 11 kwietnia 1949 r. na podstawie ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...].04.1949 r. (zob. opinia geodezyjna geodety uprawnionego [...] z dnia [...].06.2017 r.). Tym samym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał 11.10.1949 r. Wniosek [...] wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] w dniu [...].05.1949 r., co oznacza, iż były właściciel wystąpił z żądaniem przyznania prawa własności czasowej w terminie. Tym samym spełniony został warunek określony w art. 7 ust. 1 dekretu niezbędny do rozpoznania podania o własność czasową. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu [...] reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], uzależnione było od ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalono, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych z dnia [...].07.1966 r. i z dnia [...].05.1967 r. przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...].01.1961 r. (zob. opinia geodezyjna geodety uprawnionego [...] z dnia [...].06.2017 r.). Organ, z powołaniem się na orzecznictwo, stwierdził, że wiążące były ustalenia planu Etapowego i Kierunkowego [...] zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą nr [...] w dniu [...].01.1961 r. Na kopii fragmentu planu Etapowego i Kierunkowego [...] zatwierdzonego w dniu [...].01.1961 r. uprawniony geodeta [...] zaznaczyła położenie dawnej nieruchomości ozn. hip. [...], rej. hip. [...], plac [...], o pow. [...], która mieści się na fragmencie planu, który uległ zniszczeniu. Jednakże biorąc pod uwagę treść rysunku planu i załączoną do niego legendę, uznał, że można przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie planu kierunkowego dla zabudowy wielorodzinnej. Ponadto wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].06.1963 r., wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji dla Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pod budowę osiedla mieszkaniowego. Decyzja ta wraz z mapą stanowiącą jej integralną część obejmuje teren położony w [...] (znany też jako Osiedle [...]). Powierzchnia terenu objętego lokalizacją wraz ze wskazaniem przedmiotowej nieruchomości została oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do opinii geodezyjnej geodety uprawnionego [...] z dnia [...].10.2018 r., znajdującego się w aktach sprawy. W wyniku porównania położenia dawnej nieruchomości [...] z obszarem objętym ww. decyzją lokalizacyjną ustalono, że przedmiotową decyzją lokalizacyjną pod budowę osiedla mieszkalnego przy ul. [...] na [...] został objęty cały obszar przedmiotowej nieruchomości o pow. [...]. Nadesłane przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z dnia [...].11.2010 r. kopie akt inwentaryzacji stanu zabudowy [...], przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945 - 1946, wskazują, iż przy ul. [...] znajdowały się: - budynek nowy, murowany, 2-kondygnacyjny, mieszkalny, - budynek nowy, murowany, strop drewniany, parterowy, mieszkalny - budynek nowy, drewniany, komórka. Natomiast z protokołów inwentaryzacyjnych z dnia [...].03.1967 r. (str. 26-29 akt własnościowych) wynika, iż na nieruchomości położonej przy ul. [...] znajdowały się: budynek murowany 12-izbowy, podpiwniczony, ubikacja murowana, altana na podmurówce, studnia, szambo kręgowe, parkan drewniany, a także liczne nasadzenia krzewów i drzew owocowych oraz kwiatów. Powyższe potwierdza pismo z dnia [...].03.1966 r. dotychczasowej współwłaścicielki nieruchomości - [...], która wskazała, że "Nieruchomość składa się z działki o powierzchni [...], budynku mieszkalnego, WC wolnostojącego i altanki. Budynek mieszkalny o powierzchni [...] jest budynkiem drewnianym, obmurowanym, jednopiętrowym składającym się z 12 izb i zamieszkałym przez 7 rodzin. Działka przydomowa jest zagospodarowana w drzewa owocowe, krzewy (porzeczki, agrest, maliny) oraz sadzonki jak truskawki, poziomki, tulipany itp." Odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] organ dekretowy powołał się na przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe Spółdzielcze wielokondygnacjowe. Uznał, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...] w zakresie, w jakim decyzja lokalizacyjna przeznaczyła grunt pod budowę osiedla. Przedmiotowa nieruchomość stała się bowiem częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego przez państwowego inwestora. Osiedle to było zaplanowane na obszarze o pow. około 12 ha (powierzchnia wskazana na mapie przedmiotowej lokalizacji) znacznie przekraczającym granice przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 3 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 8.08.1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 62, poz. 268) decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu podejmowane są na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Fragment planu, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość został zniszczony, niemniej jednak, z treści rysunku planu i legendy do planu można przyjąć, iż teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną (kolor czarny na planie jako zabudowa istniejąca, przechodzący do koloru wskazanego w legendzie jako plan kierunkowy dla tej zabudowy), która mogła być realizowana na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej m.in. na przedmiotowej nieruchomości przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie uregulowania nacjonalizacyjne dekretu [...]. Dla takich sytuacji został wprowadzony art. 54 ww. ustawy. Decyzja lokalizacyjna potwierdzała plan budowy osiedla, w ramach zabudowy wielorodzinnej, którą to inwestycję miała realizować [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", co uzasadniało wydanie odmownych decyzji dekretowych. Wskazanie przez organy dekretowe w zaskarżonych orzeczeniach jako przyczyny odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacjowe oznacza, iż organ dekretowy powołał przyczynę określoną we wskazanej wyżej decyzji lokalizacyjnej nr[...], a tym samym zastosował również przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla celów, wywłaszczenia, jakim była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 w związku z art. 3). Oznacza to, że organy dekretowe w toku przedmiotowego postępowania przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające i swoje rozstrzygnięcie oparły na obowiązujących wówczas założeniach planistycznych dla tego terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...]. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art.115 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46) inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Bezspornym jest, iż realizacja inwestycji budowlanej dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny nie byłaby realizacją funkcji planistycznej przewidzianej dla przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ nie stwierdził aby istniały przesłanki z art. 156 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu [...] art. 54 ust. 1 w z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów, co polegało na pominięciu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...].07.1966 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...].05.1967 r. utrzymująca je w mocy oparte były wyłącznie na art. 7 ust. 2 dekretu, nie zaś także na art. 3 i 54 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r., co oznaczało, że organ winien był oceniać istnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wyłącznie przez pryzmat art. 7 ust. 2 dekretu z pominięciem przepisów ustawy z 12.03.1958 r., których zastosowanie było fakultatywne, nie zaś obligatoryjne; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: a. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia z [...].07.1966 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...].05.1967 r. utrzymującej je w mocy wskutek zaniechania jego weryfikacji pod kątem zgodności z normami prawa procesowego, pomimo iż w sposób oczywisty naruszało ono zasady gromadzenia dowodów i czynienia ustaleń mających znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia; b. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez: - dowolne oraz sprzeczne z materiałem sprawy ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na zabudowę wielorodzinną, mimo braku możliwości odniesienia się do zapisów Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] (Plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzonego [...].01.1961 r. oraz sprzecznie z opinią geodety [...] z dnia [...].06.2017 r.; - niedokonanie ustaleń, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].06.1963 r. Nr [...] obowiązywała w dacie wydawania decyzji dekretowych, czy też wygasła wskutek okoliczności przewidzianych w treści samej decyzji, w szczególności, że jak to wynika z materiału sprawy do inwestycji nie przystąpiono przynajmniej do 1967 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju; stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zasądzenie na rzecz skarżącej od SKO kosztów postępowania wraz z kosztami adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym i wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1967 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1966 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości [...]. Skarżąca wywodziła, że dostępny materiał dowodowy nie daje podstaw do przesądzenia niemożliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości [...] z obowiązującym planem, gdyż nie można ustalić jakie było przeznaczenie nieruchomości dekretowej w planie. Wynika to, Jej zdaniem, z opinii geodety [...], której organ w ogóle nie wziął pod uwagę. Poza tym organ w sposób nieuprawniony powołał przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podczas gdy związany był wyłącznie przepisami dekretu [...]. Odnosząc się do tych najważniejszych zarzutów skargi należy stwierdzić, że zgodnie z art. 16 Kpa decyzja ostateczna korzysta z domniemania zgodności z prawem. Trwałość decyzji ostatecznej stanowi podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa. Wyjątki od tej zasady określone są w kodeksie postępowania administracyjnego a jednym z nich jest możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w toku postępowania nadzwyczajnego, w tym w trybie art. 156 kpa. Zdaniem Sądu, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie ma podstaw do uznania, że organ w sposób wadliwy oceniał treść obu decyzji w świetle art. 156 § 1 kpa. Rację ma skarżąca wywodząc, że podstawą prawną do wydania odmownej decyzji dekretowej były przepisy dekretu [...]. Przewidywały one, że decyzja taka musi być wydana gdy korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, a skarżąca temu nie przeczyła, że dla nieruchomości dekretowej obowiązywał Plan Ogólny [...] (Plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzony [...] stycznia 1961 r. Nie udało się ustalić jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie z uwagi na zniszczenie tej części planu. Jednakże organ wywiódł na podstawie innych dokumentów a w szczególności decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] czerwca 1963 r., że nieruchomość była przeznaczona pod cel publiczny tj. budowę osiedla mieszkaniowego przy ulicy [...]. W związku z tym należy ocenić skutki wynikłe z niemożności odtworzenia na planie przeznaczenia nieruchomości i skutki jakie niesie za sobą decyzja lokalizacyjna. W ocenie Sądu, okoliczność wynikająca z niemożności odtworzenia zapisów planu dla przedmiotowej nieruchomości nie przesądza o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Jak to zostało wskazane wyżej, stwierdzenie nieważności jest możliwe w sytuacjach oczywistych, gdy zostanie wykazane w sposób nie budzący wątpliwości oczywista tj. rzucająca się w oczy, sprzeczność treści decyzji z przepisem prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Mając z jednej strony na względzie obowiązującą zasadę trwałości decyzji administracyjnych a z drugiej strony wątpliwości co do przeznaczenia nieruchomości w planie wynikające nie z braku tego planu ale jego zniszczenia, nie sposób przyjąć za prawdziwą tezy, że plan nie przewidywał w odniesieniu do tej nieruchomości przeznaczenia pozwalającego na jego pogodzenie ze sposobem korzystania z nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie należy ocenić na korzyść ostatecznej decyzji administracyjnej. Poza tym należy wskazać, że decyzja o lokalizacji nie mogły być pomijane w w ocenie spełniania przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Jak wynika z ukształtowanego na gruncie tej regulacji linii orzeczniczej, przeznaczenie w decyzji lokalizacyjnej należało uwzględniać przy badaniu przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jej przeznaczeniem według planu zabudowy" (wyroki NSA z 9.05.2018 I OSK1889/16, 26.07.2017, I OSK 139/17, 15.07.2015, I OSK2663/13, 25.03.2011, I OSK766/10). [...] w opiniach z [...] października 2018 r. i [...] czerwca 2017 r. potwierdziła, że decyzja lokalizacyjna z [...] czerwca 1963 r. obejmowała całą nieruchomość dekretową. Jak natomiast wynikało z tej decyzji lokalizacyjnej dotyczyła ona budowy osiedla mieszkaniowego, który to cel – jak słusznie wskazał organ nadzorczy – nie dał się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez prywatnego właściciela. Bez istotnego znaczenia było to czy przystąpiono w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji do realizacji inwestycji gdyż zgodnie z treścią decyzji, istniała jedynie możliwość uchylania tej decyzji natomiast nie rodziło to skutku w postaci wygaśnięcia decyzji z mocy prawa. Wbrew jednak wywodom skargi, kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek z wad z art. 156 § 1 K.p.a. istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Nieczytelność dokumentu, i to o charakterze publicznym (planu) nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż prowadziłby do wniosku, że skoro dokumentu brak lub jest nieczytelny to zawsze w takiej sytuacji mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. (p. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 745/16, 13 grudnia 2017r., I OSK 1448/17, 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, 18 października 2017 r., I OSK 1322/17). Odnosząc się do zarzutów natury procesowej w których wskazuje się, że organ wydając decyzję dekretową nie przeprowadził żadnego postępowania, sąd uznał je za niezasadne. Powszechnie przyjmuje się, że przepisy o postępowaniu mogą być rażąco naruszone gdy organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego na wszelkie istotne okoliczności w sprawie objęte daną normą lub prowadził postępowanie bez związku z istotą sprawy. Tu z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Organ dokonał ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości w planie. Ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości i braku możliwości jego pogodzenia z obowiązującym planie, znajdowały potwierdzone w decyzji lokalizacyjnej a następnie w opinii [...]. Jasno z niej wynika, że decyzja lokalizacyjna obejmowała nieruchomość dekretową. Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości na celu budowy osiedla nie dało się pogodzić z możliwością korzystania z nieruchomości przez właściciela dekretowego. Z przekazanych przez Urząd [...] akt własnościowych tej nieruchomości wynika, że organ zgromadził niezbędne dokumenty w tym organ II instancji zwracał się do organu I instancji o odniesienie się do zarzutów odwołania, decyzje zostały doręczone (zwrotne poświadczenia odbioru), w decyzjach została powołana podstawa prawna, zostały one sporządzone przez uprawniony organ i podpisane. Nie sposób zatem przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Sumując należy stwierdzić, że brak jest dowodów na okoliczność, że decyzja dekretowa została wydana w warunkach nieważności. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.