I GSK 3443/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 88/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni A na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji o umorzeniu postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 88/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Spółdzielni A na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji o umorzeniu postępowania postanawia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej u.s.u.s.), jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowania, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Przepis art. 83b ust. 2 stanowi natomiast, że od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Pomimo iż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s.), to od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego – o czym stanowi przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych realizowana jest zatem przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy, według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.). Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s., pozwala uniknąć systemowej niespójności. Zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że zasadą jest rozstrzyganie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniu cywilnym o prawach i obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego. Uzasadniano to tym, że w razie wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, a zasadność odwołania ocenia się na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Konsekwentnie podstawą rozstrzygnięcia sądowego mogą być tylko przepisy prawa materialnego i ewentualnie postępowania cywilnego, a nie przepisy procedury administracyjnej (por. m.in.: postanowienie z 28 maja 2002 r., II UKN 356/01; wyrok z 2 grudnia 2009 r., I UK 189/09, postanowienie z 14 stycznia 2010 r., I UK 238/09; uchwała z 7 kwietnia 2010 r., II UZP 3/10). W konsekwencji, kontroli sądów administracyjnych podlegać będzie bezczynność organu wyłącznie w sprawach określonych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Z uwagi na powyższe, Sąd odrzucił skargę. Skarżąca skargą kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpozna oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy sprawa na zasadzie wyjątku przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. tej kognicji podlega. 2. prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarga na bezczynność ZUS dotyczy wydania decyzji, której istotą jest umorzenie zaległości składkowej skarżącej, zaś podnoszona kwestia przedawnienia należności składkowych mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a w konsekwencji podlega kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uczyniono bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznym w przedmiocie wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że sprawa ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 2 u.s.u.s. środkiem odwoławczym od decyzji Zakładu jest odwołania do właściwego sądu w terminie o według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 4778 § 1 k.p.c. stanowi, że do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych za wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Wyjątkiem od powyższej regulacji stanowi art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i dotyczy on wyłącznie spraw o przyznanie/odmowę świadczenia w drodze wyjątku, umorzenie należności z tytułu składek oraz od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że rozstrzygnięcie istoty sporu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w katalogu zamkniętym art. 3 p.p.s.a. Wbrew ocenie skarżącej zakres wniosku został precyzyjnie określony i nie mieści się w katalogu art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Zatem, skoro kontroli sądów administracyjnych podlegać będzie bezczynność organu jedynie w sprawach określonych w art. 83 ust. 4, to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem w sprawie nie miał zastosowania art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.