IV SA/Wr 278/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] marca 2019 r. M. S. (dalej: strona , skarżący ) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we W. o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2018 r. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 92 ust.1 i art.97 ust.5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (tj. Dz.U. z 2019 poz. 161 ze . ), § 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( tj. Dz.U. z 2013r poz. 1130) , Komendant Miejski Policji we W. przyznał stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu od dnia [...] marca 2019 r. Organ I instancji poczynił następujące ustalenia : -policjant został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej z dniem [...] października 2018 r., - w dniu [...] marca 2019 r. wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego . Dalej organ I instancji stwierdził , że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa . Uprawnienie to powstaje w oparciu o złożone oświadczenie , po spełnieniu przesłanek wynikających z ustawy o Policji i przepisów wykonawczych . Według organu orzekającego, decyzja dotycząca przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika, a więc prawo to nie może powstać za okres wsteczny. Wobec tego z uwagi na powyższe prawo do przedmiotowego równoważnika powstało od dnia [...] marca 2019r. tj . od dnia złożenia wniosku. Strona odwołała się od powyższej decyzji, polemizując poglądem organu , wedle którego decyzje przyznające świadczenia związane z prawem funkcjonariuszy do braku lokalu mieszkalnego mają charakter konstytutywny, co powoduje brak możliwości przyznania spornego świadczenia za okres przed złożeniem wniosku. W tym zakresie odwołujący się wywodził ,że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest uzależnione od dwóch przesłanek , od pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby łub miejscowości pobliskiej. Natomiast sama decyzja ma charakter deklaratywny a nie konstytutywny. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok NSA z dnia 31.05.2017 sygn. akt I OSK 2572/16 , w którym zaprezentowano pogląd co do deklaratywnego charakteru prawnego decyzji wydawanych w przedmiocie wnioskowanego równoważnika. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji wskazał , że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Organ przytoczył brzmienie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy , zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby łub w miejscowości pobliskiej. Organ odwoławczy wskazał też na upoważnienie wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji , w oparciu o które Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 czerwca 2002r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego , którego § 3 przewiduje ,że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Według organu II instancji , z powołanych uregulowań prawnych wynika ,że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszczyna się na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał , że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. W ocenie organu II instancji , postępowanie w sprawie realizacji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. Brak wniosku strony o przyznanie omawianego świadczenia powoduje, że prawo do niego nie powstaje. Uprawnienie to może być przyznane dopiero w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Prezentowany pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11 ). Jako bezsporny uznał organ odwoławczy fakt, że oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] października 2018r. policjant złożył dopiero w dniu [.. .]marca 2019 r. Organ II instancji podkreślił , że w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Wobec tego najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można taki równoważnik przyznać posługując się formą decyzji administracyjnej. Komendant Wojewódzki zaaprobował stanowisko organu I instancji ,że decyzja ustalająca prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny , wywołuje skutek ex nunc, co oznacza, że prawo lub obowiązek ma swoje źródło w decyzji i nie powstaje wcześniej ani nie sięga swoim zasięgiem wstecz. Okoliczności powyższe, zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwiają przyznanie policjantowi wnioskowanego świadczenia za okres od dnia [...] października 2018r., bowiem dla przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest złożenie oświadczenia mieszkaniowego, w którym wnioskodawca wykaże, że ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Decyzja taka jest decyzją konstytutywną i wywołuje skutki jedynie na przyszłość, od daty złożenia wniosku. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący ponowił argumentacje podniesioną w odwołaniu . Dodatkowo skarżący podniósł ,że wprawdzie postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszczyna się na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, jednak wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu za który świadczenie przysługuje. Skarżący powołując się na pogląd Sądu Najwyższego wywodził , że niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą. Wskazał też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego , w którym prezentowany jest pogląd o deklaratywnym charakterze decyzji w przedmiocie wnioskowanego równoważnika ( wyroki NSA: z dnia 31,05.2017r. sygn. akt OSK 2572/16 , z dnia 18.06.2009r. sygn. akt I OSK 210/09, z dnia 10 listopada 2015r . sygn. akt OSK 1294/14., z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 1923/07 ) . W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we [...]. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z uzasadniającą je argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi wypada odwołać się do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. ) , które legły u podstaw obu decyzji wydanych w sprawie , regulujących zasady i tryb przyznawania równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny . Ustawa ta określa normatywne kryteria , które muszą być spełnione , aby równoważnik pieniężny mógł zostać przyznany . Regulacja ta ma walor kompletności, co oznacza, że orzekanie w przedmiocie równoważnika pieniężnego nie wymaga stosowania innych ustaw. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi ( odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna ). W przypadku, gdy wskazane wyżej uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym art. 92 ust. 1 ustawy o Policji , wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji , o czym stanowi art. 97 ust.5 ustawy o Policji. Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje - wydane na podstawie art.92 ust.2 ustawy o Policji - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ) , którego § 3 przewiduje ,że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Ma zatem rację organ odwoławczy , kiedy wywodzi , że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, gdyż organ nie może przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Jednakże , wbrew stanowisku obu organów orzekających w sprawie ,ustawa o Policji nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego , na który powołuje się organ , nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe i inicjuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i skonkretyzowania uprawnień funkcjonariusza do równoważnika za okres w nim wskazany . Z kolei organ rozpoznając wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu bada uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Organ nie może natomiast wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych, bowiem może to w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09 ) . Przede wszystkim wskazać należy ,że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym " Mieszkania funkcjonariuszy Policji" . Z przyjętych w tym rozdziale unormowań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W przytoczonym wyżej art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca posłużył pojęciem " przysługuje" , co oznacza kategoryczne ( imperatywne) określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu należy oceniać wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o Policji , z których wynika, że nabycie prawa do omawianego równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek , a mianowicie pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej . Natomiast ustawa o Policji nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika pieniężnego funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie , zdając sobie sprawę z pewnej rozbieżności poglądów sądów administracyjnych w kwestii charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego przykładem są orzeczenia powołane zarówno przez skarżącego , jak i przez organy , aprobuje prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, wedle którego decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego , wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Oznacza to ,że policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika pieniężnego posiada roszczenie o jego wypłatę . Uprawnienie do równoważnika ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1923/07 ; z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 210/09; z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1294/14 LEX nr 2002055 ; z dnia 31 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2572/16 LEX nr 2300832; z dnia 31 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 2046/18 ) . Wykładnia językowa i systemowa ustawy o Policji wskazuje na to , że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, zaś równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania lokalu. W związku z tym ma rację skarżący , kiedy wywodzi ,że ustawa o Policji nie formułuje wprost innych ( poza w niej wskazanych w tym zakresie ) przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać - jak czyni to organ - w drodze zabiegów interpretacyjnych , a w szczególności z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego . Wskazany przepis należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza wraz z oświadczeniem mieszkaniowym warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Wbrew stanowisku organu , za taką interpretacją przemawia także wzór oświadczenia mieszkaniowego , stanowiącego załącznik do omawianego rozporządzenia wykonawczego , w którym wnioskujący o przyznanie równoważnika pieniężnego zobowiązany jest wskazać za jaki okres ubiega się o jego przyznanie. Gdyby uznać, jak przyjmuje to organ , że dopiero od momentu złożenia wskazanego oświadczenia przysługuje przedmiotowy równoważnik , to zbędne byłoby żądanie wskazania przez ubiegającego się policjanta za jaki okres domaga się jego przyznania. Również ustawa o Policji nie stanowi o tym , aby prawo do przedmiotowego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Innymi słowy z ustawy tej nie wynika limit czasowy, poza okresem przedawnienia, ograniczający realizację prawa do równoważnika pieniężnego. W związku z tym nie można zgodzić się z tezą organów ,że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Powyższy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle ustawy o Straży Granicznej , w której uregulowania dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy są podobne do ustawy o Policji ( por. wyroki NSA : z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt OSK 1923/07 LEX nr 520729 ; z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 210/09 LEX nr 653457) . Spajając tę część rozważań , w ślad za wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 9 marca 2018r. sygn. akt IV SA/Wr 24/18 powtórzyć należy ,że funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 u.o.p. może żądać przyznania mu równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny za cały przysługujący mu okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez niego , dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Stanowi o tym art. 107 § 1 u.o.p. , zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wprawdzie przepis ten zamieszczony został w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów ", ale – zdaniem Sądu - ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z tej ustawy. Przemawia za tym wykładnia literalna tegoż przepisu , z treści której wynika, że jego zakres obejmuje również "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Zważywszy , że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem wypłacanym comiesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu. Z kolei złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego , o którym w § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego stanowi czynność, podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, która – stosownie do art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji - przerywa bieg przedawnienia. Reasumując powyższe ,stwierdzić należy ,że pod adresem organów obu instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji , które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.