I OSK 1806/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 531/07 w sprawie ze skarg S. W. i P. Ć. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 531/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi S. W. i P. Ć. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...], na podstawie art. 9 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowy niektórych budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 49, poz. 325) orzekło, że budynek mieszkalny przy ul. [...] stanowiący własność Z. G., przechodzi na własność Poznańskich Zakładów Sprzętu Motoryzacyjnego w Poznaniu wraz z gruntem stanowiącym część składową nieruchomości, za odszkodowaniem dla właścicielki. Postanowieniem Sądu Powiatowego w Poznaniu dla m. Poznania Wydział II Nieprocesowy z dnia [...] lipca 1961 r., sygn. akt [...], spadek po J. Z. G., zmarłej w dniu [...] 1961 r., nabyły córki zmarłej: S. M. W. z domu G. oraz M. G., każda połowę spadku. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, M. G. w dniu [...] sierpnia 1964 r. zawarła związek małżeński ze Z. Ć. i od tego też dnia zmieniła nazwisko z "G." na "Ć.". Wnioskiem z dnia [...] grudnia 1990 r., (uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 1991 r.), S. W. i M. Ć. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Wyrokiem z dnia 25 lutego 1993 r. sygn. akt I SA 395/92 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] października 1991 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1961 r. została wydana z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Poznaniu Wydział III Cywilny orzekł, że spadek po M. Ć., zmarłej w dniu [...] czerwca 2000 r., na podstawie testamentu nabył w całości syn - P. Ć.. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], na podstawie art. 147 i art. 149 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku S. W. i P. Ć., wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r., skargę złożyli S. W. i P. Ć. Wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4835/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1175/04 oddalił skargi kasacyjne P. Ć. i S. W. od wskazanego wyżej wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/06, oddalił skargę P. Ć. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 406/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. W. i P. Ć., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1961 r. wskazując w uzasadnieniu, że została już dokonana ocena legalności powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 1961r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa przekazał do rozpatrzenia, według właściwości, Wojewodzie Wielkopolskiemu, wniosek S. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Od tej decyzji P. Ć. i S. W. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 531/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi S. W. i P. Ć. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., wskazał, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. było już prowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. W ocenie Sądu z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ nie ograniczył się jedynie do badania zaistnienia przesłanki określonej w at. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro w pierwszej części swych rozważań szeroko omówił i ocenił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie znajduje także zastosowania ocena prawna wyrażona w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2005 r., na które powołał się P. Ć.. Sąd wskazał, że postanowienie to dotyczyło wykładni wyroku WSA z dnia 26 marca 2004 r. i podstawą jego wydania były przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zupełnie innym brzmieniu niż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi swoistą ochronę porządku prawnego i respektowania zasady praworządności, w związku z czym, to właśnie zadaniem organu w postępowaniu nieważnościowym, jest dokonanie oceny, czy decyzja administracyjna obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. bez względu na powołany przez wnioskodawców zarzut. Organ wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ocenia ją zatem z punktu widzenia ewentualnego zaistnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła S. W. i P. Ć., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W części dotyczącej zarzutów skargi kasacyjnej, wskazano: "Powyższe orzeczenie narusza zasady wskazane w art. 7,8 i 9 kpa bowiem sankcjonuje niewyjaśnienie sprawy przez poprzednie orzeczenia w merytorycznej kwestii bezprawnego wydania wiadomej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1961 roku". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzję z dnia [...] grudnia 1995 r., stwierdzającą, że "zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. została wydana z naruszeniem prawa", oparł na art. 156 § 1 pkt 4, 157 § 1 i 158 § 2 k.p.a., natomiast w istocie S. W. i M. Ć. występowały wówczas nie tylko z zarzutem doręczenia wskazanej decyzji osobie już nieżyjącej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), ale także z zarzutami naruszenia większości przepisów dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r., a tym samym naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym, zdaniem skarżących nadal do rozstrzygnięcia pozostają zarzuty z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym podniesiono, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. nie jest decyzją ostateczną w zakresie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Jest natomiast decyzją ostateczną w zakresie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. i jest dla stron pozytywna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że nie jest władny oceniać zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r., to jednak takiej oceny dokonał, wskazując, iż nie jest istotne, że w sentencji przedmiotowej decyzji jest mowa jedynie o art. 156 § 1 pkt 4 kp.a., skoro organ "w pierwszej części swych rozważań szeroko omówił i ocenił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1961 roku." W związku z tym oczywistym jest dla skarżących, że dokonane wówczas przez organ administracji "omówienie i ocena stanu faktycznego" nie prowadziło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest dotyczącego wydania decyzji wywłaszczeniowej w warunkach naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął fakt, że Minister nie dopuścił do dowolnej interpretacji swojej decyzji, stwierdzając: "Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji", w związku z czym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie ma żadnej wątpliwości, że Minister zawarł rozstrzygnięcie tylko w sentencji, a twierdzenie, że jest inaczej, stanowi nieuprawnione tłumaczenie intencji Ministra. W związku z tym nie zgodzono się z Sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ocena prawna wyrażona w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2005 r., gdyż stosownie do tegoż orzeczenia, zasadnicze znaczenie dla ustalenia treści rozstrzygnięcia ma brzmienie sentencji wyroku, albowiem w sentencji wyroku Sąd zawiera rozstrzygnięcie sprawy, uzasadnienie wyroku jedynie podaje motywy tego rozstrzygnięcia i nie może tego rozstrzygnięcia uzupełnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 531/07, odrzucił skargę kasacyjną P. Ć., wskazując, że nie złożył on wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, zgodnie z art. 141 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując jednocześnie, że wniosek taki złożyła jedynie S. W.. W związku z tym, wskutek niezachowania warunków określonych w art. 177§ 1 tej ustawy, Sąd uznał, że skarga kasacyjna P. Ć. jest niedopuszczalna. Na to postanowienie P. Ć. złożył zażalenie, które to zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OZ 959/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszania prawa, jak i jego zakres. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem (art. 176 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom, lecz stwierdzone uchybienie nie dyskwalifikuje jej w stopniu skutkującym koniecznością jej odrzucenia. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 7, 8 i 9 kpa, został sformułowany wadliwie. Podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie postępowania administracyjnego. Zatem, podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, należy wskazać przepisy procedury sądowej. W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone nie zostały powołane. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia warunków umożliwiających jego rozpoznanie. Odnośnie zaś kwestii wiążącej się z pismem procesowym uczestnika postępowania P. Ć. (wniesiona przez niego skarga kasacyjna została prawomocnie odrzucona), wniesionym do Sądu już po wyznaczeniu terminu rozprawy, w którym zakwestionował on dodatkowo, obok zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, jeszcze inne kwestie podnosząc, że tym samym doszło do naruszenia szeregu przepisów, należy wskazać, iż w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidziano możliwości dokonania zmiany ustawowych podstaw skargi kasacyjnej. Z treści art. 183 p.p.s.a. wynika tylko dopuszczalność przytoczenia przez wnoszącego skargę kasacyjną nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Z takiego zaś sformułowania wskazanego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że chodzi w nim tylko o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych już wcześniej ujętych w treści skargi kasacyjnej, a nie przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Omówiony zatem przepis art. 183 p.p.s.a. nie dostarcza uzasadnionych podstaw do zmiany, bądź rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w samej skardze kasacyjnej, a w szczególności do dokonania tego już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jak to ujęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt FSK 554/04 - Monitor Podatkowy 2005/1/13, "sąd może rozważyć zasadność skargi kasacyjnej w aspekcie podniesionych zarzutów i wniosków, nie jest natomiast uprawniony do rozpoznawania nowych zarzutów, zgłoszonych po wniesieniu skargi kasacyjnej, czy to przez stronę, czy to przez jej pełnomocnika, jeżeli nie były one uwzględnione jako podstawy skargi kasacyjnej (por. też wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04 - ONSAiWSA 2004/1/14). Z przedstawionych zatem powodów przedmiotowe pismo wniesione po wyznaczeniu terminu rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozszerzające podstawy wniesionej skargi kasacyjnej, nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku prawnego. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.