II SA/Gl 1150/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 17 maja 2019 r. I. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie dofinansowanie do wypoczynku letniego dla N. O., dla której stanowi rodzinę zastępczą. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania decyzją z dnia [...]r., nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) oraz na podstawie art. 83 ust 1 pkt 1, art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 998) odmówił wnioskującej dofinansowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dla N. O.. W uzasadnieniu organ podał, że małoletnia została umieszczona w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K., sygn. akt [...], z dnia [...] r. Z uwagi na art. 191 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 cytowanej ustawy, Miasto S. - zgodnie z podpisanym z Miastem K. porozumieniem z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia do rodziny zastępczej oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie- jest właściwe do finansowania pobytu w rodzinie zastępczej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jednak w odpowiedzi na zapytanie o uzgodnienie finansowania tego świadczenia, pismem z dnia [...] r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., poinformował, że na mocy § 2 ust. 2 pkt 1 porozumienia, nie wyraża zgody na przyznanie przedmiotowych świadczeń z uwagi na brak środków w planie finansowym Miasta S. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji. Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. wnioskująca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie dofinansowania. W uzasadnieniu podała, że małoletnia jest jej wnuczką i nigdy nie zamieszkiwała w S. Zamieszkiwała bowiem z nią od urodzenia w K. i od zawsze była tam zameldowana. Natomiast matka małoletniej, tj. A. W., zameldowała fikcyjnie małoletnią na pobyt czasowy w S w okresie od stycznia 2013 r. do stycznia 2015 r. by uzyskać świadczenia rodzinne. Jednocześnie podała, że nie była stroną porozumienia z dnia [...] r., stąd też nie miała wpływu na jego treść. W jej ocenie to miasto K. jest właściwe do ponoszenia wydatków małoletniej w pieczy zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowe świadczenie jest fakultatywne, a starosta w tym zakresie działa w ramach uznania administracyjnego i w zakresie posiadanych środków na ten cel. Dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem zamieszkania nie ma charakteru świadczenia bezwzględnie należnego. Kolegium wskazało, iż przedmiotem postępowania nie jest ustalenie właściwości miejscowej gminy ponoszącej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, gdyż powyższe reguluje porozumienie z dnia [...] r. Ponadto, miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodzica. Bez znaczenia pozostaje zatem to, że małoletnia faktycznie na stałe przebywa u babci, ani to że jest u babci zameldowana. Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. I. K. (skarżąca) złożyła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 191 ust. 1 i 5 ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu przez organ, że porozumienie pomiędzy powiatami, którego rodzina zastępcza nie była stroną i nie miała jakiegokolwiek wpływu na jego treść, jest porozumieniem niewzruszalnym, nawet jeśli zostało zawarte w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, co do miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej oraz naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady współdziałania organów administracji w zakresie niezbędnym do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasady udzielania informacji, skutkujące bezkrytycznym podzieleniem stanowiska organu pierwszej instancji i zignorowaniem treści uzasadnienia postanowienia sądu rodzinnego, z którego w sposób oczywisty wynika, że miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej, były K., a nie S. W uzasadnieniu skarżąca, podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu, dodała, iż małoletnia choruje na autyzm i upośledzenie umysłowe. Stąd też pozbawienie jej dofinansowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania skutkuje nieuzasadnionym pokrzywdzeniem jej w zakresie możliwości skorzystania z wyjazdu wakacyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, iż matka małoletniej przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej zamieszkiwała w S. Stąd też dofinansowanie może zostać przyznane, na mocy porozumienia, ze środków finansowych S. Jest to świadczenie fakultatywne, a brak środków w budżecie miasta uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności tj. zgodności zaskarżonego aktu z prawem czyli przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1111). Ustawa ta określa m.in. zasady przyznawania pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych. Pomoc ta niewątpliwie ma charakter złożony, a składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe. W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie. Świadczeniami specjalnymi są te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki. Pomoc zasadnicza należy do świadczeń okresowych, ponieważ przyznawana jest w trakcie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Stanowi o niej przepis art. 80 cytowanej ustawy. Świadczenia specjalne mogą mieć charakter świadczenia jednorazowego lub okresowego. Świadczenie jednorazowe może być przyznane w przypadku wystąpienia konieczności pokrycia niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka oraz gdy w wyniku zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenie okresowe przyznawane jest, gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego i nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że świadczenie na pokrycie zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jego przyznanie nie jest więc obowiązkiem organu, lecz jest to świadczenie, które organ administracji publicznej może lecz nie musi przyznać, i to nawet wtedy gdy wnioskujący spełnia kryteria ustawowe. Świadczenia specjalne przewiduje art. 83 ustawy. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 lit.b. rodzinie zastępczej (...) może być przyznane : - świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem "może" co oznacza, że przyznanie świadczenia oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie przyznania tego świadczenia, podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działania organu administracji z publicznej z prawem. Nie mogą badać samego uznania administracyjnego. Badanie nie może obejmować tej części decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien jednak zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).Takiej więc kontroli Sądu podlega to czy organy orzekające w sprawie w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic tego uznania nie przekroczyły. Istotne w sprawie pozostaje to, że wymieniona powyżej ustawa w sposób jednoznaczny określa zasady wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej stanowiąc w art. 191, że koszty związane z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej pokrywa powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie zaś z ust. 5 tego przepisu powiat, na terenie którego funkcjonuje mogąca przyjąć dziecko rodzina zastępcza zawiera z powiatem miejsca zamieszkania dziecka przed przyjęciem go do rodziny zastępczej, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków związanych z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Także przepis ust. 9 wskazuje, że to gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi powyższe wydatki w ustalanych tam proporcjach. Skoro więc w dacie wydania postanowienia Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] z dnia [...] r. wnuczka skarżącej zameldowana była u swojej biologicznej matki w S., to efektem tego doszło do podpisania w dniu [...] r. porozumienia w sprawie przyjęcia do rodziny zastępczej małoletniej oraz warunków jej pobytu i wysokości wydatków na jej utrzymanie z powiatem S. Z kolei powiat ten nie wyraził zgody na przyznanie wnioskowanych świadczeń skarżącej, a tym samym brak jest podstaw do domagania się takich świadczeń od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Zawarte pomiędzy powiatami porozumienie na charakter cywilnoprawny i jest wiążące. Dopóki więc funkcjonuje w obrocie, na podstawie tych postanowień powiat sprawujący opiekę nad rodziną przyjmującą dziecko może stanowić o świadczeniach przysługujących rodzinie zastępczej z tego tytułu. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyjaśnił motywy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż zobowiązane do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej Miasto S. nie wyraziło zgody na sfinansowanie wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak środków finansowych. W tym stanie rzeczy, brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia stanowi, w ocenie Sądu, wystarczającą, uzasadnioną przyczynę nieuwzględnienia żądania skarżącej. Organ nie ma bowiem możliwości finansowych zrealizowania tego żądania. Mając na uwadze powyżej przestawiony stan rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z godnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie organy uwzględniły ustalone okoliczności stanu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że rola sądu administracyjnego jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana bowiem została swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w takim przypadku, nie obejmuje kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących i zbudowania treści decyzji, w szczególności sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny podjętych działań i towarzyszących mu rozumowań. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.