II GSK 2352/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 6/13 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w przedmiocie pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 6/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w przedmiocie pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2006 r. Skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. adresowany do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wniosek o udzielenie niezbędnej pomocy w likwidacji skutków suszy w uprawie leśnej, zgodnie z komunikatem ARiMR o podjęciu przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji o uruchomieniu pomocy dla rolników, których plantacje leśne ucierpiały w wyniku powyższej klęski żywiołowej. Wniosek Skarżącego został przyjęty jako spełniający wymogi prawa. Na wniosek mimo upływu wielu miesięcy nie udzielona została żadna odpowiedź. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowanym do Prezesa ARiMR Skarżący wniósł skargę na bezczynność w wykonywaniu obowiązków służbowych przez Kierownika Biura Powiatowego i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L., które zawierało prośbę o interwencję w sprawie. Następnie złożył on skargę sądową na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 września 2009 r., powyższa skarga została odrzucona z uwagi na to, że, że kwestia pomocy w likwidacji skutków suszy, o której mowa w komunikacje ARiMR, nie należy do kompetencji organów ARiMR. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący zażądał poświadczenia przez Kierownika Biura Powiatowego faktu przetrzymywania jego wniosku z dnia [...] października 2006 r. Postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówiono skarżącemu wydania żądanego poświadczenia, jednocześnie poinformowano, że organem władnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W dniu [...] marca 2013 r. skarżący złożył zażalenie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w wykonaniu ustawowego obowiązku. Następnie Skarżący w skardze sądowej wniósł o stwierdzenie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. pozostaje w bezczynności w przekazaniu wniosku z dnia [...] października 2006 r. do organu właściwego oraz, za dopuszczenie się wieloletniej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wymiarze adekwatnym do stanu rzeczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że na podstawie przedmiotowego komunikatu MRiRW, zadaniem ARiMR było zebranie za pośrednictwem biur powiatowych, informacji dotyczących beneficjentów, których uprawy ucierpiały w wyniku suszy, co stanowi czynność czysto techniczną. Zebrane informacje przesyłane były do MRiRW w formie elektronicznej, w tym zestawienie zawierające sprawę M. G. zostało przesłane przez Lubelski Oddział Regionalnego ARiMR do Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących ARiMR w dniu [...] listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stwierdził, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Sąd podkreślił, że czynności obiegu dokumentów, w tym przekazywania wniosków pomiędzy organami administracji publicznej nie stanowią czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przepis ten odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność przekazania wniosku nie wywołuje bowiem skutków w zakresie przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnień czy obowiązków. Skarżący na powyższe postanowienie wniósł skargę kasacyjną wnosząc o jego uchyenie w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w celu ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej według norm określonych przepisami prawa. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu, w oparciu o art.174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność polegająca na braku czynności faktycznej przekazania wniosku do właściwego organu i powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy, nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego i uznanie skargi w tym przedmiocie za niedopuszczalną i następnie jej odrzucenie; 2. art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu w przekazaniu wniosku do organu władnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślił, że czynność obiegu dokumentów stanowi w niniejszej sprawie czynność, od której uzależniona jest realizacja jego prawa do rozpatrzenia wniosku przez właściwy organ. Skarżący wskazał, że na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013, poz. 267, dalej "k.p.a.") na Kierowniku Biura Powiatowego ciążył obowiązek niezwłocznego przekazania wniosku Skarżącego do właściwego organu oraz powołał się na orzecznictwo NSA odnoszące się do art.16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA, zdaniem Skarżącego, identycznego z regulacją zawartą w art. 3 § 3 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kierownik Biura Powiatowego w L. [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jako nieposiadająca nieusprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożona została na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w przekazaniu wniosku do właściwego organu. WSA skargę odrzucił uznając, że nie należy ona do właściwości sądów administracyjnych, z czym nie zgodził się Skarżący. Wobec powyższego, zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na obecnym etapie postępowania jest stwierdzenie, czy orzeczenie Sądu I instancji było prawidłowe, a innymi słowy, czy bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. podlega kontroli sądów administracyjnych. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżoną bezczynność polegająca na braku czynności faktycznej przekazania wniosku przez organ Skarżący traktuje jako naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli bezczynność w wypadkach innych niż określone w pkt 1 – 3 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny. O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006 nr 2 s. 12 za J.P. Tarno, Op. cit., s. 33). Nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że czynność nieprzekazania wniosku nie spełnia tych przesłanek. Organ, którego bezczynność została zaskarżona nie był kompetentny do wydania jakiegokolwiek aktu wobec Skarżącego podlegającego przytoczonym powyżej wymogom, a więc jego bezczynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych, których kontrola ogranicza się do przypadków w ustawie wskazanych. Podsumowywując, zaskarżona bezczynność polegająca na nieprzekazaniu wniosku przez Biuro Powiatowe ARiMR w L. o udzielenie pomocy w ramach wsparcia rolnictwa stanowi czynność wyłącznie techniczną, niepolegajacą na rozpatrzeniu merytorycznym tegoż wniosku, a więc należy uznać, że złożona w sprawie skarga została prawidłowo odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako złożona w sprawie niebędącej we właściwości sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.