I OSK 1332/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 698/07 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...],. nr [...], w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków postanawia odrzucić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 698/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [..]. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], polegającej na wykreśleniu w działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] użytku gruntowego "[...]" - las klasy [...] oraz wpisania użytku gruntowego, określonego według księgi hipotecznej "[...]" jako działki budowlane. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent [...] W. odmówił dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], polegającej na wykreśleniu w działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] użytku gruntowego ,,[...]"-las klasy [...] oraz wpisaniu użytku gruntowego, określonego według księgi hipotecznej ,,[...]" jako działki budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że użytek Ls [...]na przedmiotowych działkach figuruje od momentu założenia ewidencji gruntów dla tego terenu , tj. od [...] r. W [...] r. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) przeprowadzono gleboznawczą klasyfikację gruntów, między innymi na terenie obiektu [...], na którym położone są przedmiotowe działki. Decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zatwierdził klasyfikację gruntów dla terenu obejmującego m.in. obszar przedmiotowych działek. Sporządzone opracowanie potwierdziło ujawnioną w operacie ewidencji gruntów klasyfikację dla ówczesnej działki nr [...] z obrębu [...] jako las klasy [...]. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika ponadto, iż w związku z odnowieniem w [...] operatu ewidencji gruntów, przeprowadzono ponownie sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w wyniku którego decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził wyniki tej kontroli, które potwierdziły istnienie lasu na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią wskazanej decyzji Burmistrza Gminy [...], mapy klasyfikacyjne oraz protokół klasyfikacyjny zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach [...]- [...] i w okresie wyłożenia nie złożono zastrzeżeń do klasyfikacji. Prawomocna decyzja była podstawą wniesienia wyników klasyfikacji do odnowionego operatu ewidencyjnego dla obrębu [...]. Ponadto jak wynika z informacji Biura Ochrony Środowiska Urzędu [...] W. przedmiotowe działki znajdują się w granicach terenu objętego inwentaryzacją stanu lasu obowiązującą od [...] r. do [...] r. Nadto na wniosek właściciela - S. W. dla omawianego terenu zostały wydane decyzje Prezydenta [...] W. z dnia [...] oraz z dnia [...] na przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych, zgodnie ze wskazaniem przeprowadzonej inwentaryzacji stanu lasu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M., po rozpatrzeniu odwołania S. W. utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta [...] W.. W uzasadnieniu wskazał, iż z treści odwołania nie można jednoznacznie wywnioskować, czy strona nie zrozumiała sentencji decyzji z dnia [...], czy też zmieniła poprzednie żądanie domagając się wpisania w miejsce użytku Ls [...] - użytku Lz. Stwierdził jednocześnie, że zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odnośnie danych dotyczących rodzaju użytku gruntowego i klasy bonitacyjnej na działkach nr [...], [...] i [...] ustalone one zostały w postępowaniu klasyfikacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia wyników kontroli klasyfikacji w ewidencji gruntów, w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że organ ewidencyjny nie dysponuje żadnym innym dokumentem, z którego wynikałby inny charakter gruntów występujących na przedmiotowych działkach. Dokumentu takiego nie przedłożył również wnioskodawca. W ocenie organu, błędny jest pogląd strony, że wpisy w dawnej księdze wieczystej i akcie notarialnym lub na dawnych mapach mogą stanowić materiał dowodowy w sprawach dotyczących wpisu w ewidencji użytku gruntowego i ogólnie oznaczenia nieruchomości. Jak bowiem wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm. powoływana dalej, jako ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne) to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatku i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami. Również dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych stanowią o charakterze gruntu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie działki budowlanej, czy użytku w postaci działki budowlanej, o wpisanie czego strona wystąpiła, w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków nie występuje. Rodzaje użytków gruntowych wykazanych w ewidencji gruntów określone zostały w § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, że odnośnie przedmiotowych działek wystąpiła sytuacja uzasadniająca zmianę w ewidencji dotychczasowego użytku Ls [...] na użytek o symbolu B lub Bp lub też Lz. Wykonana natomiast w [...] r. inwentaryzacja stanu lasu potwierdza, że użytek wykazany w ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowych działek jest nadal aktualny. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 698/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Powołując się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Sąd wyjaśnił, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący pierwotnie domagał się zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wykreśleniu z ewidencji gruntów użytku gruntowego Ls [...] i wpisaniu w to miejsce użytku gruntowego, określonego jako działka budowlana, a następnie w odwołaniu zmodyfikował żądanie wnosząc o wpisanie użytku w postaci gruntu zadrzewionego Lz, podczas gdy w skardze ponownie wskazywał, że są to działki budowlane. Analizując przebieg postępowania w sprawie Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał, że w przypadku działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] wystąpiła sytuacja uzasadniająca zmianę w ewidencji dotychczasowego użytku gruntowego las - Ls [...] na użytek gruntowy o symbolu B lub Bp, czyli grunt przeznaczony pod zabudowę, czy też Lz. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Przy czym należy mieć na uwadze, że w art. 22 ust. 3 tej ustawy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych zmian. Sąd wskazał, że o tym czy sporna działka jest działką leśną, czy budowlaną decydujące znaczenie ma wpis w ewidencji gruntów, a nie zapis w księdze wieczystej. Zdaniem Sądu w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, istniejącym w ewidencji gruntów, nie można wydać skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. W. zastępowany przez pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz "procedury", które mają wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w odniesieniu do "parceli" skarżącego nabytej w latach 30 - tych, przez kilkadziesiąt lat nie miało miejsca żadne zdarzenie prawne, które modyfikowałoby treść ekonomiczną tej parceli, poprzez zmianę jej przeznaczenia, bowiem przez cały czas parcela ta była działką budowlaną. Okoliczności tej nie zmieniało również zdarzenie faktyczne polegające na wyrośnięciu na działce drzew. Skarżący nie stał się przez to "właścicielem lasu", bowiem ten powstaje poprzez jego "urządzenie" w trybie ustawy o lasach. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] zatwierdzająca klasyfikacje gruntów dla terenu obejmującego obszar parceli skarżącego, klasyfikująca parcelę jako "las" nie przekształcała jej w las. Była to bowiem czynność rejestracyjna, a nie prawo tworząca. Oznacza to, że działka skarżącego była budowlaną i taka jest aktualnie mimo, iż w sposób naturalny wyrosły na niej drzewa. Sąd I instancji przyjął natomiast, że powstanie mapy klasyfikacyjnej, na której działkę skarżącego oznaczono symbolem "Ls" jest równoznaczne ze zdarzeniem prawnym, skutkującym zdaniem skarżącego przekształceniem parceli budowlanej wbrew woli właściciela w las. Zdaniem skarżącego uzasadnienie Sądu I instancji zawiera sprzeczne stanowisko w tej samej kwestii, z jednej bowiem strony Sąd uważa, że treść prawa własności dokonuje się wskutek zapisu w ewidencji gruntów, z drugiej zaś przyjmuje, że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno deklaratoryjny. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a). Sąd I instancji zaniechał w ocenie skarżącego kontroli działalności administracyjnej, ograniczając się do uzasadnienia faktycznego, nie wyjaśniając natomiast podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, jednocześnie zamiennie posłużył się pojęciami "stanu prawnego nieruchomości", "stanu faktycznego nieruchomości" oraz pojęciem "oznaczenie nieruchomości", których zdaniem skarżącego nie można używać zamiennie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreśla się w piśmiennictwie autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być - wedle skarżącego - wykładnia prawidłowa lub właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, uwagi do art. 174). Zaznaczyć przy tym należy, że mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa kasacyjna, dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym, a nie postępowania przed organami administracji publicznej, których działanie jest przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 81/04, LEX nr 129865). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie poza ogólnym zarzutem naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego omówionych wyżej wymogów nie spełnia. Zasadniczym brakiem skargi jest nieprzytoczenie w niej podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, niezamieszczenie w skardze podstaw kasacyjnych jest oczywiste bowiem nie można uznać za ich przytoczenie stwierdzenia "wskazuję naruszenie prawa materialnego oraz procedury, które mają wpływ na wynik postępowania". Taki stan rzeczy uniemożliwia prawidłowe zbadanie zaskarżonego wyroku pod kątem jego legalności i czyni skargę kasacyjną nienadająca się do merytorycznej kontroli wyroku. Skarga kasacyjna nie spełniająca wymagań w tym zakresie podlega odrzuceniu na podstawie tej części art. 178 p.p.s.a, która odnosi się do skargi kasacyjnej "z innych przyczyn niedopuszczalnej". Jeżeli natomiast chodzi o podane w skardze uzasadnienie, to jest ono zaledwie polemiką z motywami zaskarżonego wyroku i nie może być uznane za uzasadnienie wymagane przepisem art. 176 p.p.s.a. W świetle bowiem brzmienia powołanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani też zobowiązany do samodzielnego poszukiwania i ustalania jakie to przepisy prawa materialnego lub procesowego i w jaki sposób naruszają zaskarżone orzeczenie. Od tej zasady ustawodawca czyni wyjątek tylko dla nieważności postępowania, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisów art. 180 w związku z art. 178 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.