II FSK 607/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Małgorzata Bejgerowska (sprawozdawca), Protokolant Krzysztof Zaleski, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2567/16 w sprawie ze skargi S. N. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S. N. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2017 r., o sygn. akt III SA/Wa 2567/16, oddalił skargę S. N. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. 2. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - w skrócie: "P.p.s.a."), czyli zawierające ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stąd też w uzasadnieniu niniejszego wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, nie przedstawiono opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez WSA w Warszawie przedstawiony został w uzasadnieniu powołanego na wstępie zaskarżonego wyroku (dostępnego na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane poniżej). 3. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. - w skrócie: "u.p.e.a.") poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na mylnym uznaniu, że w trybie skargi uregulowanej w tym przepisie bada się tylko jednostkową dokonaną przez organ egzekucyjny czynność egzekucyjną bez względu na to, iż z okoliczności sprawy wynika niedopuszczalność podejmowania określonych czynności egzekucyjnych, bowiem o braku podstaw do podejmowania takich czynności decyduje to, że stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne nie powinno się toczyć, a powinno być zawieszone, a ponadto wobec podnoszonego przez skarżącego zarzutu o braku prawidłowego doręczenia mu zagranicznego tytułu wykonawczego i nie jest trafne uznanie przez WSA w Warszawie, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego odnoszącego się do spraw związanych z tokiem egzekucji; - art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 425 ze zm. - w skrócie: "u.w.p.d.p.") poprzez pominięcie i niezastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do wadliwego uznania, że przepisy tej ustawy nie mają w sprawie zastosowania, a zastosowanie będą miały przepisy u.p.e.a., w tym nieobowiązujący już art. 66 zf u.p.e.a.; - art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak należytej kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia przez pryzmat zgromadzonego materiału dowodowego, pominiecie wyjaśnień skarżącego, danie prymatu temu, że skoro niemiecka administracja celna domaga sią zapłaty należności, to należy bezwzględnie tę należność wyegzekwować, mimo przedstawienia dowodów na to, że należność obciążająca stronę, a związana z naruszeniem procedury TIR została uregulowania w generalnym porozumieniu tzw. "łańcucha gwarancyjnego", ubezpieczającego obowiązki wynikające z niedopełnienia wymogów procedury TIR a władzami niemieckimi; - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez schematyczne uzasadnienie przyczyn, dla których twierdzenia i argumenty strony skarżącej nie zostały uwzględnione i ogólnikowe powołanie się na dominującą w orzecznictwie wykładnię pojęć, bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności konkretnego przypadku niniejszej sprawy, a poprzestanie na zbadaniu jedynie faktu, że skoro był tytuł wykonawczy to niezależnie od okoliczności tytuł ten należy wykonać, bo jakiekolwiek zarzuty odnoszące się do tego, iż nie spełnione zostały wymogi związane z formalną poprawnością tego tytułu należy rozpatrzyć w innym trybie, także w sytuacji gdy skarżącemu odmawia się możliwości skutecznego przeprowadzenia jakiejkolwiek akcji przeciwko tytułowi wykonawczemu; - art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sprawie, w której zachodziły przesłanki do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. zwłaszcza przy uwzględnieniu, że kontrolowane przez WSA w Warszawie postanowienie dotyczyło postępowania egzekucyjnego, które nie powinno się przeciwko skarżącemu toczyć. Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 4. Minister Finansów nie złożył odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Zatem poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy kasacyjne. 5.1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie – z punktu widzenia istoty sporu – ma ocena zarzutów naruszenia regulacji materialnoprawnych, wskazanych w podstawach kasacyjnych, w szczególności art. 54 § 1 u.p.e.a. Podniesione natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia regulacji procesowych stanowią niejako konsekwencję wytknięcia obrazy wskazanych przepisów prawa materialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o oddaleniu skargi na czynność egzekucyjną, w konsekwencji której doszło do zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność strony skarżącej z rachunków bankowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, rozpoznającego sprawę w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. i w sposób właściwy ocenił, że przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych, mających na celu zastosowanie środka egzekucyjnego nie doszło do naruszenia przepisów prawa normujących powyższe kwestie. Zarzuty strony związane z: wadliwością tytułu wykonawczego, nieistnieniem egzekwowanego obowiązku, czy niedoręczeniem upomnienia, podlegają kontroli na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Rację ma także WSA w Warszawie, że niezałatwienie wniosku o umorzenie postępowania zgłoszone w ramach zarzutów na postępowanie egzekucyjne nie mogło być badane w zakresie skargi na czynności egzekucyjne w niniejszej sprawie. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie stricte formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia, służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. (por. Przybysz P.M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015 r., wyd. VII, komentarz do art. 54). Innymi słowy, przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie skargi na czynności organu egzekucyjnego jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku. Istotą skargi nie jest bowiem unicestwienie postępowania egzekucyjnego, podważenie zasadności jego wszczęcia, lecz skłonienie organów egzekucyjnych, aby te prowadziły czynności egzekucyjne w sposób prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., o sygn. akt II FSK 708/19). W zakresie postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie okoliczności, które dotyczą kwestionowanej czynności, czyli w niniejszej sprawie zajęcia rachunków bankowych. Natomiast okoliczności wymieniane przez stronę skarżącą (m.in. niedoręczenie w oryginale niemieckiego tytułu wykonawczego, nieistnienie obowiązku, czy nierozpatrzenie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego) nie mogą być badane na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. Kwestie te mogą, ewentualnie stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Dlatego też powyższe okoliczności nie mogą mieć znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, którego istotą jest podważenie samej czynności egzekucyjnej. W konsekwencji słusznie też nie zostały powyższe kwestie uwzględnione przez organ i Sąd badający zaskarżone postanowienie. Zasada braku konkurencyjności środków zaskarżenia, oznacza, że zarzuty podnoszone w ramach tych środków służą różnym celom. Przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. ma na celu ocenę prawidłowości dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wyłącznie technicznym i wykonawczym i nie zastępuje innych środków procesowych, przysługujących zobowiązanemu na podstawie tej ustawy. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć. Skarga na czynności egzekucyjne wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności, zmierzającej do zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Tym samym postępowanie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną jest postępowaniem obejmującym swoim zakresem jeden tylko ograniczony wycinek postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia w całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., o sygn. akt I GSK 1081/18). Strona skarżąca nie wyjaśniła także na jakiej podstawie prawnej postępowanie egzekucyjne winno być, jej zdaniem, zawieszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., o sygn. akt II FSK 2198/17). Każdy ze środków zaskarżenia przysługujący w postępowaniu egzekucyjnym ma określony przepisami prawa termin do ich wniesienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowanie terminu do złożenia konkretnego środka zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym decyduje o formalnej możliwości poddania kontroli każdego z nich (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., o sygn. akt I GSK 1081/18). Reasumując, istotą skargi na czynność egzekucyjną jest kontrola poprawności jej dokonania na gruncie przepisów normujących tryb postępowania przy zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego. Dlatego też, jak już wspomniano, w tym trybie nie podlegają rozpatrzeniu kwestie nieistnienia obowiązku, czy brak doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., które z kolei mogą być podstawą wniesienia zarzutów w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. Skarga w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny, a także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., o sygn. akt I SA/Gl 1160/18). 5.2. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia i nie naruszył art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - w skrócie: "K.p.a."), choć autor skargi kasacyjnej nie powołał tego ostatniego aktu prawnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, gdyż wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu poddanie racji strony skarżącej merytorycznej kontroli i prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., o sygn. akt FSK 209/04 i wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., o sygn. akt II FSK 1458/05). Poza brakiem powołania K.p.a. autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił również, na czym w jego ocenie, polega wpływ wytkniętych organom uchybień na wynik postępowania. Tymczasem merytoryczna kontrola zapadłych rozstrzygnięć organów i zawarta w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji ich ocena, jako poprawnych jurydycznie, nie budzi zastrzeżeń NSA. WSA w Warszawie badając sprawę, której przedmiotem jest skarga na dokonaną czynność egzekucyjną, polegającą na zastosowaniu środka egzekucyjnego, oceniał czy czynność ta jest zgodna z przepisami u.p.e.a. i Sąd takiej kontroli dokonał, a zasadność tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny podziela. 5.3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej, nie wskazał w nim przepisów proceduralnych, którym miałyby uchybić organy egzekucyjne i nie opisał istotnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy, co czyni ten zarzut chybionym. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. 5.4. Odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odmienna ocena materiału dowodowego nie może być podstawą do sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu. Przypomnieć należy, że ustawodawca w tej normie określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem żaden z tych przypadków nie wystąpił w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie wyjaśnił, co legło u podstaw orzeczenia i odniósł się w sposób zindywidualizowany do okoliczności sprawy. Co istotne Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności niezwiązanych z przedmiotem sprawy, a takim w istocie był zarzut oparty na treści art. 124 ust. 1 u.w.p.d.p. poprzez pominięcie i niezastosowanie tego przepisu oraz zastosowanie art. 66 zf u.p.e.a. Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na czynność egzekucyjną, zatem wywody strony skarżącej kasacyjnie winny koncentrować się na kwestionowaniu konkretnej czynności egzekucyjnej i zastosowania zajęcia wierzytelności na rachunkach bankowych, a nie na trybie procedowania dotyczącego wniosku państwa członkowskiego o udzieleniu pomocy, w oparciu o przepisy u.w.p.d.p. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji co do prawidłowości podjętej czynności egzekucyjnej jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne lub nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznano za bezzasadny. 5.5. Wobec powyższego z braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). M. Bejgerowska J. Grzęda G. Nasierowska