II OSK 1967/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w O. od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 182/09 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. Sp. z o.o. w O. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 182/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Piski udzielił "B." Sp. z o.o. w O. pozwolenia na budowę dla modernizacji stacji paliw, polegającej na budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi, wymianie 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 l oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach nr geod. [...] i [...]/1 w B. przy pl. M. Decyzją z [...] lipca 2007 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski na podstawie art. 157 § 1 i 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piskiego z [...] października 2006 r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Piskiego z [...] października 2006 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz B. decyzją z [...] maja 2005 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2005 r., ustalił warunki zabudowy dla modernizacji istniejącej stacji paliw płynnych. Następnie decyzją z [...] grudnia 2005 r. Burmistrz B. ustalił dla "B." Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie i modernizacji infrastruktury technicznej w obrębie istniejącej stacji paliw płynnych. W załącznikach do tych decyzji określono linie rozgraniczające teren planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego porównanie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Starosty Piskiego z [...] października 2006 r. z załącznikami do decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2005 r. oraz z [...] grudnia 2005 r. prowadziło do stwierdzenia, iż usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne w projekcie zagospodarowania terenu wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w ww. decyzjach burmistrza B. z [...] maja 2005 r. i z [...] grudnia 2005 r. Okoliczność ta powoduje, iż badana decyzja z [...] października 2006 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe w rażący sposób naruszała obowiązujący w czasie jej wydania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należało stwierdzić w części nieważność decyzji Starosty Piskiego z [...] października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Sąd wskazał, iż bezspornym jest, że inwestor w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją przekroczył linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzjach Burmistrza B. o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile linie te zostały przekroczone i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma charakter rażący. Rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że linie rozgraniczające zostały przekroczone o ok. 5 m. Z akt sprawy natomiast wynikało, że projektowane zbiorniki mają 2,5 m każdy a odległości między nimi wynosi 52 cm. Z wyjaśnień Burmistrza B. (pismo z 17. XI. 2008) wynikało, że usytuowanie ww. zbiorników na należącej do Gminy nieruchomości spowoduje trwałe zagospodarowanie terenu nie należącego do inwestora, bez zgody właściciela działki (możliwość do wejścia inwestora na teren, który bezskutecznie próbuje odzyskać gmina). A ponieważ linie rozgraniczające w decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniały usytuowania inwestycji określonego w projekcie budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, mieszkańcy miasta nie mieli możliwości zakwestionowania miejsca położenia zbiorników. Powyższa argumentacja Burmistrza w ocenie organu odwoławczego zasługiwała na uwzględnienie przy ocenie stopnia naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie - nałożyć obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Jak stwierdził dalej organ odwoławczy, przedstawione przez Burmistrza B. skutki społeczno-gospodarcze naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 dają podstawę do uznania go za rażące, a to z kolei w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piskiego z [...] października 2006 r. w części zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe, organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak wskazania na czym polegała sprzeczność zatwierdzonego projektu z decyzją Burmistrza B. z [...] maja 2005 r. o warunkach zabudowy oraz o ile ta sprzeczność istniała, to czy dawała podstawy do stwierdzenia nieważności. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. W ocenie skarżącej, przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, bowiem wskazana odległość ok. 5 m jest orientacyjna i dotyczy tylko jednej linii, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił ile metrów działki gminnej w jego ocenie zostało zajętych. Ponadto organ przy ocenie stopnia naruszenia prawa nie uwzględnił, iż w dacie wydawania pozwolenia, Gmina B. wydzierżawiła inwestorowi 50 m2 działki Nr [...]/1, a dodatkowo w drodze umowy użyczenia z 28 sierpnia 2006 r. Gmina przekazała spółce 125 m2 działki [...]/1 bezpłatnie na czas przeprowadzenia modernizacji stacji paliw płynnych, polegającej na zakopaniu 2 zbiorników dwupłaszczowych o poj. 30 tys. l każdy. W myśl tej umowy po zakończonej modernizacji teren miał być obsiany trawą i przekazany Gminie, zaś Burmistrz B. zaakceptował zapisem na projekcie - modernizację istniejącej stacji paliw zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu w zakresie posadowienia zbiorników. Z tego względu - zdaniem skarżącej - nieuzasadnione jest stwierdzenie organu, że skutki społeczne przedstawione przez Burmistrza są wystarczające dla uznania rażącego naruszenia art. 35. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu odwoławczego w postępowaniu nieważnościowym, wydana po uprzednim uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem Sądu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/08. zatem zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie rzeczą organu II instancji stosownie do zaleceń Sądu było wyraźne wskazanie jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane w tym szczegółowe wyjaśnienie o ile linie rozgraniczające zostały przekroczone i czy to przekroczenie będzie miało charakter rażący, a także jakie to przekroczenie rodzi skutki. Analiza uzasadnienia decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po tym wyroku, a objętej obecnie kontrolą sądową, pozwala zdaniem Sądu I instancji stwierdzić, że organ wypełnił zalecenia wynikające z poprzedniego wyroku sądowego, a zarzuty skargi są chybione. Dokonane przez organ ustalenia wykazały przekroczenie linii rozgraniczających ok. 5 m. Zbiorniki usytuowane więc zostały na terenie nieruchomości należącej do Gminy B. a więc na terenie nienależącym do inwestora. Na rozprawie przedstawiciel gminy wyjaśnił, iż umową dzierżawy i użyczenia części terenu na dz. [...]/1 udostępniono teren inwestorowi na czas robót w celu wymiany dwóch zbiorników, ale nie do posadowienia na tejże nieruchomości tych zbiorników. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ udzielający pozwolenia, przy należytym wypełnieniu obowiązków z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, musiałby stwierdzić niezgodności a to powodowałoby konieczność nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie a po jego bezskutecznym upływie stanowiłoby podstawę odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutowi skargi w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, będącego przepisami prawa materialnego oraz wskazane wyżej skutki gospodarcze w postaci wejścia z inwestycją na teren nieruchomości co do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, co obligowało organ prowadzący postępowanie nieważnościowe do zastosowania w tej części decyzji kontrolowanej art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "B." Spółka z o.o. zarzucając naruszenie art. art.15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 156 § 1 pkt.2 Kpa poprzez aprobatę Sądu dla naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz orzekania przez organ odwoławczy w sprawie niebędącej przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji, utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem na podstawie fałszywie ustalonego stanu faktycznego; 4 Kpa przez orzekanie w sprawie nieważności decyzji Starosty Piskiego z dnia [...] października 2oo6r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz "B." Sp. z o.o. na podstawie fałszywych dowodów, pozbawienie Spółki "B." możności obrony swoich praw; art.7, art. 136, art.138 § 1 pkt.2 Kpa przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie błędnych ustaleń za podstawę orzekania, aprobatę uchylenia zgodnej z prawem decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2007r. oraz samodzielnego orzekania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nowym zakresie nie będącym przedmiotem postępowania przed organem I instancji, wyjaśnianie podstawowych dla sprawy okoliczności przez organ drugiej instancji poprzez zlecenie organowi niższemu; art. 133 § 1 i 134 § 1 ppsa poprzez nieuwzględnienie istotnych w sprawie dokumentów znajdujących się aktach sprawy: decyzji Burmistrza B. z dnia [...] maja 2005 r. o warunkach zabudowy, wniosku Burmistrza w B. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skierowanym do Wojewody Warmińsko -Mazurskiego, decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności, odwołania od decyzji, pominięcie informacji organu pierwszej instancji o sposobie i wynikach prowadzenia postępowania uzupełniającego oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez enigmantyczne sformułowania dotyczące opisu stanu faktycznego, jaki Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, brak analizy podstawowego dokumentu tj. decyzji Starosty Piskiego, która została uznana za nieważną, brak odniesienia się do umotywowanych zarzutów Skarżącego, że decyzja Starosty Piskiego, która miała być przedmiotem badania, nie tylko nie narusza prawa rażąco, ale nie narusza prawa w ogóle. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w przedmiotowej sprawie wystąpiły. Sprawa niniejsza była przedmiotem powtórnego rozpoznania przez Sąd I instancji. Decyzją z [...] listopada 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lipca 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Piskiego z [...] października 2006r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku uwzględnienia skargi B. Sp. z o.o. w O., wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. VII SA/Wa 29/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 182/09 ten sam Sąd oddalił skargę B. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wyrok ten zapadł na skutek wniesienia skargi na decyzję wydaną w tej samej (pod względem materialnoprawnym) sprawie, natomiast w wydaniu obu wyroków brał udział ten sam członek składu orzekającego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie zachodzi okoliczność wskazana w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa. Zaznaczyć trzeba, iż przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2009 r. Nr 221 poz. 1736), która weszła w życie z dniem 8 stycznia 2010 r., w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 14 października 2008 r. SK 6/2007, w którym orzeczono, że art. 18 ust. 1 pkt 6 ppsa., w zakresie w jakim pomija podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (OTK-A 2008/8/137). Wyrok ten wszedł w życie z dniem 24 października 2008 r. (Dz. U. 2008 r. Nr 190 poz. 1171). Z przytoczonej sentencji wynika, że jest to wyrok zakresowy, a w pewnym sensie także interpretacyjny. Trybunał odczytał literalną treść art. 18 § 1 pkt 6 ppsa jako niezawierającą nakazu wyłączenia sędziego, który orzekał poprzednio w tej samej sprawie. Przedmiot postępowania przed Trybunałem stanowił udział tego samego sędziego w postępowaniu ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym oraz następnie w trybie nadzwyczajnym, jednak końcowy efekt postępowania w sprawie SK 6/2007 – bezwzględny nakaz wyłączenia w takiej sytuacji – wynikał między innymi z oceny, że w istocie jest to także orzekanie w tym samym stanie faktycznym, a zatem powinno prowadzić do wyłączenia, tak jak orzekanie w tej samej sprawie. Trybunał ocenił więc, że sprzeczny ze standardami konstytucyjnymi, ustanawiającymi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wymóg bezstronności sądu, jest przepis niezawierający bezwzględnego nakazu wyłączenia sędziego orzekającego ponownie w tej samej sprawie, a następnie wypowiedział się w sentencji zakresowo, iż dotyczy to postępowań sądowych: ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym i ze skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, gdyż taki był przedmiot postępowania konstytucyjnego. Zaskarżony w sprawie niniejszej wyrok został wydany przed wejściem w życie noweli do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ustawa z dnia 23 października 2009 r. Dz. U. 2009 r. Nr 221 poz. 1736/, jednakże po wydaniu wskazanego wyżej wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji uznać należy, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. SK 6/2007, literalne brzmienie art. 18 § 1 pkt 6 ppsa., także w zakresie w jakim przepis ten pomijał jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, było niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a pogląd ten był w orzecznictwie wielokrotnie wyrażany. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa, powodująca nieważność postępowania przed Sądem Wojewódzkim, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.