I SA/Wa 960/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T.C. i W.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2010 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod numerem [...] w dniu [...] stycznia 2005 r., działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiące część dawnych działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz zobowiązującej T.C. i W.C. do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzjami nr [...] i [...] z [...] czerwca 1973 r. wydanymi przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W., przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Jednocześnie omawiane działki były objęte planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1978 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod parking i w części pod układ komunikacyjny. W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w konsekwencji którego przedwcześnie uznał, iż na omawianej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przede wszystkim na podstawie pisma Urzędu W. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz pisma Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., z których wynika iż w dniu [...] listopada 1994 r. wydano decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę ogrodzenia parkingu oraz zrealizowano je zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. Starosta [...] za istotny dowód niezrealizowania celu wywłaszczenia uznał również zdjęcia lotnicze sporządzone przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, wykonane w 1982 r., arkusz [...]. W dniu 12 lutego 2008 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, w trakcie których ustalono, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią w części fragment parkingu strzeżonego, zaś w pozostałej części teren niezabudowany, ogrodzony siatką z drutu. Ustalenia organu korespondują z materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach niniejszej sprawy oraz są zbieżne z oględzinami przeprowadzonymi przez rzeczoznawców majątkowych w dniu 30 czerwca 2010 r. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu omawianych działek ma charakter przedwczesny. Pomimo precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia - budowa parkingu i w części układu komunikacyjnego oraz odnalezienia planu realizacyjnego osiedla zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r., organ nie wykazał, czy cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził, że dowodem świadczącym o niezrealizowaniu inwestycji w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zwłaszcza wydanie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., które dotyczyło wyłącznie ogrodzenia parkingu, nie zaś samego parkingu. Nadto, z uzasadnienia wskazanej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. jednoznacznie wynika, iż ogólnodostępny parking samochodowy w dniu jej wydania już istniał. W ocenie organu wojewódzkiego nie może również stanowić wyłącznego dowodu niezrealizowania celu wywłaszczenia zdjęcie lotnicze sporządzone w 1982 r. (7 lat od wywłaszczenia), które nie jest wystarczająco czytelne, aby na jego podstawie stwierdzić iż budowa osiedla nie była realizowana zgodnie z założeniami. Nie można w szczególności zgodzić się ze stanowiskiem Starosty [...], iż widoczne na zdjęciu puste tereny, bez wątpienia stanowiły teren niezagospodarowany i niewykorzystywany jako "układ komunikacyjny", który jak na marginesie należy stwierdzić stanowi pojęcie niezwykle szerokie. Zdjęcia lotnicze mogą stanowić dowód w omawianym postępowaniu, z tym że mający jedynie charakter pośredni. Tymczasem w obecnym stanie sprawy Starosta [...] potraktował wymienione zdjęcia lotnicze jako zasadniczy argument świadczący o niezagospodarowaniu przedmiotowych działek w terminie z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest szczególnie istotne z racji sprzeczności znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Organ odwoławczy podnosi, iż Starosta [...] w sposób bardzo dokładny ustalił obecny sposób zagospodarowania działek, poprzez wskazanie iż na ich części znajduje się parking strzeżony, pozostała część stanowi teren niezabudowany, ogrodzony siatką z drutu. Niemniej jednak aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie może decydować, że cel wywłaszczenia nie był nigdy zrealizowany. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część. W takiej sytuacji organ wydziela część nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a ostateczna decyzja o zwrocie zatwierdza podział. Należy również podkreślić, iż realizacja celu wywłaszczenia może zostać powierzona innym pomiotom niż publiczne, pod warunkiem że zmierza do realizacji wyłącznie interesów publicznych. Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w omawianej sprawie jest zdaniem organu odwoławczego posiadanie przymiotu strony przez Spółdzielnię "[...]". Organ pierwszej instancji z jednej strony stwierdza, iż Spółdzielnia jest użytkownikiem działek, z drugiej strony wskazuje iż nie posiada ona prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości. W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stronami takiego postępowania są: poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości, aktualny właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości lub uprawnienia o charakterze obligacyjnym. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji uznając iż Spółdzielnia "[...]" jest użytkownikiem nieruchomości, winien jednocześnie uznać, iż jest stroną postępowania o zwrot. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji ma wątpliwości, co do legitymacji Spółdzielni do występowania w omawianej sprawie w charakterze strony, powinien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające, czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Starosta [...] ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, podlegającej zwrotowi na rzecz Miasta W., w kwocie [...] zł. Organ dokonał tego na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 lipca 2010 r. przez rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawcy majątkowi określili wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...] zł oraz wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł. Jednocześnie biegli uznali, iż wartość nieruchomości po wywłaszczeniu wzrosła na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości o kwotę [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości biegli uzasadnili wybudowaniem na nieruchomości po wywłaszczeniu: ogrodzonego parkingu o nawierzchni asfaltowej. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji kwoty zwiększającej wartość nieruchomości, z uwagi na fakt iż nakłady na przedmiotowej nieruchomości zostały poniesione po ustawowym terminie przez osoby fizyczne i nie są związane z celem wywłaszczenia. Wskazane stwierdzenia zostały zakwestionowane przez Prezydenta W., który zarzucił organowi pierwszej instancji, iż orzekając o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania nie uwzględnił naniesień na nieruchomości o wartości [...] zł. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie organu pierwszej instancji w powyższej kwestii jest niezasadne i wewnętrznie sprzeczne. Należy przede wszystkim zauważyć, iż znaczna część omawianej nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę parkingu osiedlowego. Nie ma przy tym znaczenia fakt przez kogo nakłady zostały poczynione. Z jednej zatem strony organ stwierdza, iż cel został zrealizowany po terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 u.g.n., z drugiej natomiast iż zwrot nakładów nie jest dopuszczalny, ponieważ nie są one związane z celem wywłaszczenia. Niewątpliwym jest przy tym, iż poczynione nakłady stanowi właśnie budowa parkingu. W ocenie Wojewody [...] wyciągnięte przez Starostę [...] wnioski są sprzeczne z art. 139 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie następuje restytucja jej stanu faktycznego. Osobie, która uzyskała zwrot nieruchomości lub jej części nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia. Osoba taka nie może w szczególności żądać odłączenia od nieruchomości jej części składowych, zwiększających wartość nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] stwierdził, iż Starosta [...] winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, zmierzające do ustalenia, czy na całej nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany ściśle określony cel publiczny. W przypadku udokumentowania, iż przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, organ powinien ocenić jego realizację przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. Nadto, organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy dokonane na nieruchomości nakłady zwiększają jej wartość w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. i czy należy je doliczyć do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Koniecznym jest także ustalenie, czy Spółdzielni "[...]" przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie Starosty [...] narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości. Zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji należało zatem uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze na decyzję Wojewody [...] T.C. i W.C. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 137 § 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi na upływ siedmioletniego okresu, w trakcie którego nie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia oraz nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji dokonał całościowej oceny możliwości zwrotu nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot; 2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) poprzez nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zebrał kompletny materiał dowodowy, dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie; 3. art. 28 kpa poprzez nieuwzględnienie, iż organ I instancji ustalił wszystkie strony postępowania; 4. art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, iż naniesienia na nieruchomości nie są związane z celem jej wywłaszczenia, a przez to nie mogą podwyższać odszkodowania ustalonego na podstawie art. 140 ust. 2 tej ustawy; 5. art. 138 § 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jedynie gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowania, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są określone w art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Organ orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winien szczegółowo ustalić w czym upatruje spełnienie tych przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości i na podstawie jakich faktów i rodowód te ustalenia poczynił. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych działek jest przedwczesne przy czym dokładnie i szczegółowo wskazał dlaczego tak ocenił rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji. Takie stanowisko organu odwoławczego Sąd uznaje za prawidłowe. Przede wszystkim racje ma organ odwoławczy, że organ I instancji w ogóle nie wykazał czy cel wywłaszczenia jakim była budowa parkingu i w części układu komunikacyjnego na osiedlu mieszkaniowym [...] w W., został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również zasadnie organ odwoławczy podniósł, że dowodami świadczącymi o niezrealizowaniu inwestycji w terminie nie mogą być dowody powołane przez organ I instancji, a to pozwolenie z [...] listopada 1994 r. które dotyczyło wyłącznie ogrodzenia parkingu a nie budową samego parkingu, który jak wynika z uzasadnienia tej decyzji już wówczas istniał. Również takim wyłącznym dowodem w tym zakresie nie może stanowić zdjęcie lotnicze sporządzone w 1982 r., a więc 7 lat od wywłaszczenia, które nie jest wystarczająco czytelne a taki dowód może mieć charakter jedynie uzupełniający materiał dowodowy, a nie przesadzający o tym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie także organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w zakresie nie uwzględniała kwoty, którą rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym wskazali jako kwotę zwiększająca wartość nieruchomości po wywłaszczeniu jest nieprzekonywujące i zawiera sprzeczności i dlatego zachodzi konieczność rozważenia przez ten organ – czy dokonane na nieruchomości nakłady zwiększają jej wartość w rozumieniu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i czy należy je doliczyć do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w przypadku orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poczynienie powyższych ustaleń wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co przekracza uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 136 kpa. Decyzja organu I instancji zapadła więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadniało to uchylenie takiej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji do czego organ odwoławczy był uprawniony z mocy art. 138 § 2 kpa. Organ także wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] nie rozstrzygnął o tym czy przedmiotowa nieruchomość powinna być zwrócona czy też nie jak również nie orzekł w jakiej wysokości ma być zwrócone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ odwoławczy jedynie stwierdził, że dokonane przez organ I instancji ustalenie nie pozwalają na orzeczenie o zwrocie nieruchomości oraz wskazał jakie ustalenia ma organ poczynić by wydane rozstrzygnięcie w kwestii zwrotu odpowiadało prawu. Nie są więc zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 137 § 1 i 2 oraz art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 77 § 1 i art. 28 kpa, gdyż jak to zostało wyżej wywiedzione organ I instancji nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, nie dokonał oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie poczynił niezbędnych ustaleń co do kwestii w tych przepisach wskazanych. Niezasadnie także skarżący zarzucają naruszenie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a nie z rażącym naruszeniem tych przepisów jak to wskazuje skarżący. Niewyjaśnienie sprawy w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania przez organ orzekający, a takie naruszenie przepisów przez organ I instancji zostało wykazane w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.