I OSK 2925/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 26/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 26/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 26 września 2017 r. M. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, dopełnienie butli z gazem, wykupienie leków. Podczas przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 13 października 2017 r. wnioskodawca sprecyzował potrzeby oświadczając, że oczekuje pomocy na zakup energii elektrycznej, dopełnienie butli gazowej, wykupienie leków wg recepty załączonej do wniosku, koszty dojazdu na rehabilitację oraz zakup 5 rolek papy dachowej oraz środka do jej klejenia. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Kalisza przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 600 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do doładowania energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, zakupu leków wg załączonych recept oraz kosztów związanych z zakupem biletów KLA w związku z dojazdem na rehabilitację, zakup 5 rolek papy dachowej oraz środka do klejenia papy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca zamieszkuje sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Jak wynika ze złożonego w trakcie wywiadu oświadczenia strona nie pracuje zawodowo, ani dorywczo i utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. został on zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym okresowo do 31 marca 2018 r. Dochodem strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. sierpniu 2017 r. był zasiłek stały w pełnej przysługującej przepisami wysokości tj. 604 zł. Organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że średni miesięczny koszt zakupu energii elektrycznej wraz z kosztami licznika przedpłatowego to kwota ok. 40 zł, uzupełnienie butli gazowej - koszt miesięczny 50 zł - 55 zł, załączone do wniosku recepty zostały wycenione na kwotę 249,13 zł. Zgodnie z załączoną kartą [...] M. S. będzie korzystał z zaleconej przez lekarza rehabilitacji ręki w okresie od 20 listopada 2017 r. przez 10 dni - koszt dojazdu to 10 dni x 2,70 zł x 2 = 54 zł. Jak wynika ze złożonego przez stronę oświadczenia powierzchnia domu mieszkalnego to 38m2. Z pozyskanych przez stronę internetową informacji wynika, że w ofercie CASTORAMA posiada papę wierzchnią krycia Uni W/400 szara 15m2, cena rolki 47,70 zł. Natomiast cena środka klejącego - Izolbet, 5 kg cena brutto 23,45 zł. Zatem wysokość zasiłku celowego jest adekwatna do zgłoszonych potrzeb i służy jako dofinansowanie do zrealizowania określonych przez stronę potrzeb. Od powyższej decyzji odwołał się M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że odwołujący spełnia ustawowe przesłanki kryterium dochodowego warunkujące przyznanie prawa do zasiłku celowego. Szczegółowe wyliczenie rachunków przedstawionych przez odwołującego zamyka się w kwocie ok. 500 zł, zatem przyznana kwota zasiłku jest wystarczająca na zrealizowanie potrzeb odwołującego. Organ wskazał, że został uwzględniony koszt zakupu energii elektrycznej w kwocie 40 zł. Inne ceny zakupionej papy dachowej i kleju (odwołujący podaje 77 zł za rolkę, a z informacji podanych na stronie internetowej wynika że cena to ok. 50 zł) nie mogą usprawiedliwiać zarzutów odwołującego, ponieważ powinien on czynić starania aby zakupić materiały najmniejszym kosztem. Przyznany zasiłek celowy zaspokaja wszystkie zgłaszane i udokumentowane potrzeby odwołującego i zakup energii, gazu do butli gazowej, leki, dojazdy na rehabilitację i materiały na remont dachu. W ocenie organu dalej idące żądania odwołującego należy uznać za bezzasadne, biorąc także pod uwagę fakt, iż nie pracuje on stale, ani dorywczo i nie czyni nic, aby przyczynić się do swojego utrzymania. Skarżący pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 2, art. 8, art. 24, art. 77, art. 80 i art. 88 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu uzupełnił pismem z dnia 21 marca 2018 r. skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu, w szczególności kwestii błędnego określenia powierzchni dachu wymagającej naprawy, kosztów przepisanej skarżącemu diety wątrobowej i związanych z tym wyższych kosztów utrzymania, a tym samym uniemożliwienie dokładnej kontroli odwoławczej orzeczenia, 2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności polegającej na błędnej ocenie bieżących wydatków skarżącego oraz oparciu ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni dachu wymagającej naprawy jedynie na stwierdzeniu dokonanym przez pracownika socjalnego R. K., podczas gdy w sprawie konieczne było powołanie biegłego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni dachu, a co za tym idzie ilości papy, której zakup był wymagany do pełnej naprawy dachu, a w konsekwencji poniesionych przez skarżącego kosztów naprawy dachu, 3) art. 8 k.p.a. polegające na jedynie iluzorycznej kontroli "orzeczenia" organu I instancji i wydaniu decyzji podporządkowanej rozstrzygnięciu wydanemu przez organ I instancji, 4) art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na błędnym nieuchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Kalisza, pomimo naruszenia przez ten organ art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i "art. 77" k.p.a. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności polegającej na błędnej ocenie bieżących wydatków skarżącego oraz oparciu ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni dachu wymagającej naprawy jedynie na stwierdzeniu dokonanym przez pracownika socjalnego R. K., podczas gdy w sprawie konieczne było powołanie biegłego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni dachu, a co za tym idzie ilości papy, której zakup był wymagany do pełnej naprawy dachu, a w konsekwencji poniesionych przez skarżącego kosztów naprawy dachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły wysokość przyznanego zasiłku celowego na podstawie zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu przyznany zasiłek celowy uwzględnia wszystkie zgłoszone i udokumentowane potrzeby skarżącego, tj. zakup energii, gazu do butli gazowej, leki, odjazdy na rehabilitację i materiały na remont dachu. Końcowo Sąd podkreślił, że zasiłek celowy jest jedynie dofinansowaniem i nie musi pokrywać całości wydatków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769) polegające na dokonaniu błędnej wykładni i przyjęciu, że uznaniowość w niniejszym przepisie oznacza zupełną dowolność przy wydawaniu decyzji przez organ administracji; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo naruszenia przez ten organ: - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności polegającej na błędnej ocenie bieżących wydatków skarżącego oraz oparciu ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni dachu wymagającej naprawy jedynie na stwierdzeniu dokonanym przez pracownika socjalnego R. K., podczas gdy w sprawie konieczne było powołanie biegłego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni dachu, a co za tym idzie ilości papy, której zakup był wymagany do pełnej naprawy dachu, a w konsekwencji poniesionych przez skarżącego kosztów naprawy dachu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ II instancji pomimo naruszenia przez ten organ: - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu z dnia 2 listopada 2017 r., w szczególności kwestii błędnego określenia powierzchni dachu wymagającej naprawy, kosztów przepisanej skarżącemu diety wątrobowej i związanych z tym wyższych kosztów utrzymania, a tym samym uniemożliwienie dokładnej kontroli odwoławczej orzeczenia; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności polegającej na błędnej ocenie bieżących wydatków skarżącego oraz oparciu ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni dachu wymagającej naprawy jedynie na stwierdzeniu dokonanym przez pracownika socjalnego R. K., podczas gdy w sprawie konieczne było powołanie biegłego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni dachu, a co za tym idzie ilości papy, której zakup był wymagany do pełnej naprawy dachu, a w konsekwencji poniesionych przez skarżącego kosztów naprawy dachu; - art. 8 k.p.a. polegające na jedynie iluzorycznej kontroli "orzeczenia" organu I instancji i wydaniu decyzji podporządkowanej rozstrzygnięciu wydanemu przez organ I instancji; - art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na błędnym nieuchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] października 2017 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji organów I i II instancji; 2) ewentualnie, uchylenie na podstawie "art. 185" P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy; 4) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego nieopłaconych nawet w części, w wysokości 3-krotności stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy w wysokości 600 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, zakupu leków, kosztów związanych z zakupem biletów, a także zakupu materiałów do naprawy dachu stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe prowadzi do wniosku, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06 – Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 – Lex nr 500091 oraz dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05 – Lex nr 502005). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwie ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Sąd ustaleniach, że skarżący kasacyjnie objęty jest pomocą w ramach możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu. Za prawidłowe należy uznać stanowisko, że wysokość przyznanego świadczenia w formie zasiłku celowego w kwocie 600 zł była uwarunkowana możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Zwrócono przy tym uwagę, że M. S. jest objęty systematyczną pomocą, a potrzeby skarżącego są w miarę możliwości ośrodka zaspokajane. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Ustalono, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jednocześnie wskazano, że M. S. utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 604 zł, a ponadto objęty jest pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kaliszu i z tego tytułu otrzymuje z tego tytułu regularną pomoc finansową w formie zasiłków celowych. Przyznanie zaskarżoną decyzją zasiłku celowego w kwocie 600 zł, która to pomoc nie pokrywa w całości kosztu zakupu materiałów związanych z remontem dachu nie oznacza natomiast, że decyzja jest wadliwa. Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jak wskazano powyżej środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i solidarności (preambuła Konstytucji RP), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ pomocy społecznej był zatem upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Odnosząc się natomiast do zarzutu oparcia ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni dachu wymagającej naprawy jedynie na stwierdzeniu dokonanym przez pracownika socjalnego R. K., podczas gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie konieczne było powołanie biegłego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni dachu wskazać należy, że organy obu instancji trafnie uznały, że w sprawie nie zaistniała konieczność sięgnięcia po ten środek dowody. Art. 84 § 1 k.p.a. uzależnia dopuszczalność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego od zaistnienia w sprawie wiadomości specjalnych, wykraczających poza zakres wiadomości oraz doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i niemożliwych do ustalenia bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych, z którymi wiąże się rozpatrywane zagadnienie (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 442 oraz podana tam literatura i orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wiadomości specjalne, które uzasadniałyby powołanie biegłego. Ponadto przyznana stronie pomoc finansowa nie miała na celu pokrycie w zupełności potrzeb skarżącego, tylko udzielenie pomocy na miarę możliwości finansowych organu I instancji, sytuacji życiowej skarżącego oraz potrzeb wszystkich potrzebujących. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.