IV SAB/Wr 499/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi M. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony skarżącej, zaś przewlekłość ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 marca 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżąca M. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody D. (dalej: Wojewoda) w rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ze wspomnianym wnioskiem wystąpiła do organu w dniu 4 listopada 2021 r. Pismem z dnia 11 lutego 2022 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie w sprawie. Nie otrzymał on informacji o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Od dnia złożenia wniosku do momentu wniesienia skargi upłynęły cztery miesiące, a sprawa nie została zakończona. W dalszej części skargi strona wskazała na przepis art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. zarzucając organowi ich naruszenie. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi zapewniając, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Organ zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody na przestrzeni lat 2018-2021. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19), w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia stanu przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionych nowelizacji na sytuację prawną skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w dniu 29 marca 2022 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z treści wskazanych norm nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości w danej sprawie. Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Odnosząc się natomiast do nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku zmian w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (art. 17 nowelizacji), przepisy tej nowelizacji nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu 4 listopada 2021 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Jak wynika z akt sprawy, organ w dniu odnotowania wpływu wniosku przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 4 września 2022 r. Przedłużenie terminu Wojewoda tłumaczył z jednej strony z koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej, dużą liczbą prowadzonych przed Wojewodą postępowań z wniosków cudzoziemców. Jak również wynika z akt sprawy, strona w dniu 11 lutego 2022 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Czynności procesowe w sprawie organ podjął w dniu 12 kwietnia 2022 r. Polegały one na wdrożeniu procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) oraz na skierowaniu do strony pisemnego wezwania, w którym powołując się na art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) Wojewoda poinformował stronę, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 60 dni od ostatniego z następujących zdarzeń: 1) osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia lub osobistego stawiennictwa w urzędzie po złożeniu tego wniosku (chyba że do cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa), 2) złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, 3) przedłożenia Przy czym wymaga jednoczesnego odnotowania, że obie te czynności zostały podjęte po tym, jak do organu wpłynęła skarga na przewlekłość postepowania w sprawie. Dokonując oceny prowadzonego w sprawie postępowania pod kątem stawianego w skardze zarzutu należy zgodzić się ze skarżącą, że postępowanie zainicjowane wnioskiem strony nosi cechy przewlekłości, co czyni skargę uzasadnioną. W sprawie, pierwsze czynności procesowe organ podjął dopiero po pięciu miesiącach od wpływu wniosku, niewątpliwie będąc zdopingowany faktem złożenia przez stronę skargi na przewlekłość. Prowadzone w ten sposób postępowanie niewątpliwie dowodzi naruszenia przez organ art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania w sprawie. W nawiązaniu do udzielonej stronie pisemnej informacji o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie na dzień 4 września 2022 r. wskazać trzeba, że okoliczność ta nie może stanowić usprawiedliwienia dla działań organu. Po pierwsze, jako naganną ocenić należy praktykę przedłużenia terminu załatwienia sprawy już w dniu wpływu wniosku, dodatkowo, wydłużającego termin załatwienia sprawy o dziesięć miesięcy (!). Uzupełniająco należy zauważyć, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jaką organ zainicjował po pięciu miesiącach od wpływu wniosku jest standardową a zarazem obligatoryjną procedurą w sprawach tego rodzaju i nie ma usprawiedliwienia dla faktu, że w sprawie procedurę tę organ podjął po tylu miesiącach od wpływu wniosku. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co orzeczono w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Będąc zobligowany normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był w wyroku stwierdzić, czy orzeczona przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, oceniając stan przewlekłości na dzień wniesienia skargi w sprawie nie było podstaw do orzekania o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej przewlekłości. Należy zauważyć, że od dnia wpływu wniosku do organu do organu do dnia wniesienia skargi minęły cztery miesiące. Okres ten, przy znanej Sądowi z urzędu okoliczności ogromnego obciążenia organu wnioskami składanymi przez cudzoziemców w podobnych sprawach uzasadnia przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość, jakkolwiek niewątpliwa, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem nie wskazuje na to, by organ w sposobów zamierzony unikał załatwienia złożonego przez stronę wniosku. Uzupełniająco należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W kontekście stanów przewlekłości i bezczynności podkreśla się, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach procesowych, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie mając na uwadze fakt, że w sprawie Sąd nie stwierdził przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Niezależnie od tego argumentu należy zwrócić uwagę, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a wynika, ze ustawodawca przyznanie sumy pieniężnej pozostawił uznaniu Sądu, co oznacza, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku Sąd zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się uiszczony przez stronę wpis od skargi w kwocie 100 zł, taryfowe wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.