II SA/Ke 470/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Ł. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 470/19 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia Ł. W. na wydane z upoważnienia Zarządu Województwa postanowienie z dnia 17 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na żądanie Ł. W. w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ew. 113/8 [...], położoną w miejscowości O. zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 30 października 2018 r. znak: [...], zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. Ł. W., współwłaściciel działki nr 107/10, obręb 18 w O. wystąpił do Zarządu Dróg o wznowienie postępowania w opisanej wyżej sprawie. Integralną część decyzji z dnia 30 października 2018r. stanowił załącznik graficzny Nr 1 przedstawiający teren objęty opracowaniem. Ł. W. wskazywał, że jest współwłaścicielem nieruchomości graniczących z nieruchomością należącą do N. S., na wniosek którego organ wyraził zgodę na zjazd i nie brał udziału w tym postępowaniu. Z tego względu jego zdaniem, organ pierwszej instancji niezasadnie ograniczył krąg uczestników tego postępowania. Kolegium przedstawiło charakterystykę prawną wznowienia postępowania - jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji podnosząc, że dwuetapowość postępowania przejawia się szczególnie w odniesieniu do postępowania wszczynanego na wniosek. Na etapie pierwszym (wstępnym), z chwilą wpłynięcia podania o wznowienie postępowania, organ właściwy w sprawie wznowienia rozstrzyga o kwestii dopuszczalności uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego. W tej pierwszej fazie organ analizuje przesłanki formalne, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. W przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza to badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa, a także czy wskazano w nim jedną z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa. Etap ten, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) albo postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba niebędąca stroną w sprawie lub strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Kolegium wskazało, że wydanie przez organ na podstawie art. 149 § 3 Kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że żądanie wznowienia pochodzi od osoby, która nie posiada (nie może mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, bądź że wnioskodawca - mimo stosownego wezwania - nie wskazał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania. Kolegium ustaliło, że wniosek Ł. W. o wznowienie postępowania oparty został na przesłance braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu dotyczącym ostatecznej decyzji o wyrażeniu zgody na przebudowę zjazdu publicznego, tj. na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W/w nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 30 października 2018r., którą Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich na wniosek N. S., wyraził zgodę na przebudowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 754 [...] na działkę nr ewid. 113/8 (obręb 018) położoną w m. O. Zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji, art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu, to ustalenie kręgu stron powinno być dokonane na podstawie art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Kolegium, Ł. W. nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu na sąsiedniej działce, albowiem w tym postępowaniu nie dochodzi do ingerencji w jego prawo własności. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że kwestia zwiększenia ruchu, przecinanie ścieżki rowerowej, chodnika nie mogą uzasadniać interesu prawnego Ł. W. Powyższe stanowisko zostało poparte orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Podsumowując, Kolegium uznało za prawidłowe wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący Ł. W. wniósł o jego uchylenie zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, w sytuacji, gdy jest ono wadliwe; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy jest ono wadliwe; - naruszenie art. 149 § 3 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłową odmowę wszczęcia postepowania wznowieniowego przez organ I instancji w celu przeprowadzenia stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia, w sytuacji, gdy podstawą wniosku wznowieniowego była przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa; - naruszenie art. 149 § 1 i 2 Kpa poprzez uznanie za prawidłową odmowę wznowienia postepowania administracyjnego przez organ I instancji, w ramach którego organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia postepowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; - naruszenie art. 7, 77, 107 Kpa w zw. z art. 126 Kpa poprzez brak rozpoznania przez organ istoty sprawy; - naruszenie art. 28 Kpa poprzez niezasadne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie dokonało prawidłowych ustaleń zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy ograniczając się do przytoczenia treści art. 28 Kpa, fragmentu komentarza do ustawy mającego charakter uwag natury ogólnej oraz lakonicznego stwierdzenia, że mając powyższe na uwadze uzasadnione jest uznanie, że Ł. W. nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie N. S. zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego, w związku z tym wniosek o wznowienie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W dniu 30 października 2018 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał ostateczną decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 poz. 2222), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 art. 29 udzielenie zgody (lub odmowa) na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ustawodawca pozostawił wyłącznej kompetencji zarządcy drogi. Słusznie Kolegium stwierdziło, że skoro art. 29 ustawy o drogach publicznych nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron powinno być dokonane na zasadach ogólnych określonych w art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Według wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji". Pogląd ten w całości zachowuje aktualność również w bieżącym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Bezspornie zatem, aby być stroną w postępowaniu o wyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi, tak jak w niniejszej sprawie z drogi wojewódzkiej, należy wykazać interes prawny w tym postępowaniu, a który należy wywieść z wyraźnego przepisu. Jak wynika z materiału dowodowego i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, skarżący upatruje w omawianej sprawie swojego interesu prawnego w tym, że jest współwłaścicielem nieruchomości graniczących z nieruchomością należącą do N. S., w skład której wchodzi działka nr 113/8. Twierdzi, że na skutek intensywnej zabudowy i charakteru prowadzonej na tej działce działalności (warsztat samochodowy dwustanowiskowy, sklep o pow. sprzedaży do 100 m2, myjnia samochodowa 4-stanowiskowa) dojdzie do zakorkowania znajdującej się nieopodal drogi wjazdowej do nieruchomości, w tym do nieruchomości, której jest współwłaścicielem i innych nieruchomości na których znajdują się domy jednorodzinne, jak również do utrudnień na drodze wojewódzkiej nr 754, ponieważ powierzchnia przeznaczonych pod inwestycję działek nie gwarantuje, że różne osoby będą mogły bezkolizyjnie dokonywać napraw, zakupów w sklepie oraz myć samochody i oczekiwać na swoją kolejkę do myjni, przy wykorzystaniu powierzchni działek i zjazdu z działki. Ponadto skarżący podnosi, że wjazd na teren inwestycji przecinać będzie ścieżka rowerowa oraz chodnik, a obok będzie przejście dla pieszych. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Skarżący nie wykazał, że przebudowa (istniejącego już zresztą) zjazdu ingeruje bezpośrednio w zakres i sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności do działki 107/10. Zdaniem Sądu, w ustawie o drogach nie ma normy prawnej, która chroniłaby interes skarżącego. Przymiotu strony nie można wywodzić z faktu uczestnictwa w innych postępowaniach administracyjnych, jak również z bezpośredniego sąsiedztwa z działką, dla której wyrażono zgodę na budowę zjazdu. Natomiast powoływane przez skarżącego okoliczności mieszczą się w pojęciu interesu faktycznego, który jednakże nie daje uprawnień do kwestionowania przedmiotowej decyzji. Zwiększenie ruchu drogowego w dzisiejszych czasach jest zjawiskiem powszechnie znanym i nie może uzasadniać interesu prawnego, tym bardziej że skarżący nie wykazał, aby przebudowa zjazdu pozbawiła go wjazdu na swoją nieruchomość, nie wskazuje również na ograniczenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Okoliczności na które powołuje się strona skarżąca w zażaleniu tj. "że wjazd na teren inwestycji przecinać będzie ścieżka rowerowa oraz chodnik, a ponadto obok zlokalizowane będzie przejście dla pieszych", nie stanowią przeszkody dla lokalizacji zjazdu. Interes faktyczny nie daje legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem. Skoro skarżący nie dysponuje interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej, to brak podstaw do uznania, że taki przymiot przysługuje skarżącemu w postępowaniu wznowieniowym. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania w tym zakresie, co oznacza, że organy prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie odmawiając wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.