IV SAB/Po 216/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości. UZASADNIENIE L. Z. (dalej skarżąca) pismem z dnia [...] września 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania decyzji kończącej w sprawie znak [...] Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, 12 § 1, 35 § 1 i 3 oraz art. 35 § 5 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca wniosła o : 1. stwierdzenie bezczynności SKO w [...] i niezałatwienie w terminie sprawy; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni; 3. o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a w sprawach bardziej skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy. Wskazała, że oczekuje na rozstrzygnięcie od dnia wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 679/18, czyli od dnia 8 listopada 2018r. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów i organ nie wydał rozstrzygnięcia, wobec czego według skarżącej pozostaje w bezczynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wyjaśniło, że L. Z. złożyła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Sądu Rejonowego w [...] nr [...] na dwie działki : nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Skarżąca podniosła, że oczekuje na rozstrzygnięcie już od dnia wydania wyroku sygn. akt IV SA/Po 679/18 czyli od dnia 8 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i uznanie, że nie pozostaje w sprawie bezczynne. Sprawa o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które decyzją z dn. [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzającą ją decyzją z dn. [...] lutego 2018 r. orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 07 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 679/18 uchylił te decyzje Kolegium i wskazał sposób postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sąd wskazał, że przedmiotem rozpatrzenia przez organy była tylko jedna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. i nakazał przy ponownym rozpatrywaniu zbadanie wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało zawiadomione przez L. Z. o złożonym przez nią zawiadomieniu sfałszowania jej podpisu na wniosku z dn. [...] lipca 2010 r. o podział nieruchomości nr [...]. Prowadzenie postępowania w tej sprawie zostało potwierdzone przez Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej w [...]. Prowadzone w tej sprawie postępowanie karne Kolegium uznało za zagadnienie wstępne i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dn. [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zawiesiło z urzędu toczące się postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). W myśl art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b Ppsa stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 Ppsa). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia [...] września 2019 r. Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a Kpa, skoro skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do organu wyższego stopnia ponaglenie. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 07 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 679/18 uchylił decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] wraz z decyzją poprzedzającą i wskazał sposób postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sąd wskazał, że przedmiotem rozpatrzenia przez organy była tylko jedna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. i nakazał przy ponownym rozpatrywaniu zbadanie wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało ww. wyrok wraz z uzasadnieniem w dniu [...] stycznia 2019 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. do Kolegium wpłynęło pismo skarżącej z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w miesięcznym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Organ dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. (prawie miesiąc później) zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w [...] o udzielenie informacji dotyczącej postępowania z zawiadomienia L. Z., dotyczącego możliwości popełnienia na jej szkodę przestępstwa sfałszowania podpisów. W tym samym dniu Kolegium zwróciło się również do Burmistrza Miasta [...] w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Sąd wskazuje, że skarga podlegała oddaleniu. Zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ postanowienia zawieszającego prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozpoznania sprawy wpadkowej przez Prokuraturę. W ocenie Sądu, w powyższym przypadku, skarga na bezczynność podlega oddalaniu. Za trafnością powyższego stanowiska przemawia to, iż zasadniczym celem skargi zarówno na bezczynność organu administracji, jaki i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 149 par. 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na bezczynność już po wydaniu prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – nie może zostać wydany z powodu procesowej przeszkody zawieszenia postępowania. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność już po dokonaniu czynności procesowej zawieszenia postępowania (która likwiduje stan bezczynności organu), prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po prawomocnym zawieszeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego lub podjęcia przez organ czynności procesowych (w tym przypadku zawieszenia postępowania) likwidujących stan bezczynności. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na bezczynność, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji przedmiotowego aktu (w tym przypadku postanowienia o zawieszeniu postępowania). Mając na uwadze przedstawione racje, należy uznać, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji nie może zostać wydany, jeżeli w dacie orzekania przez sąd postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności jest prawomocnie i zasadnie zawieszone. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega zatem oddaleniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji. Na marginesie Sąd wskazuje, że po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania organ powinien niezwłocznie podjąć postępowanie i niezwłocznie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. W przeciwnym wypadku istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że zaistnieją przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu.