I OSK 1129/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1459/07 w sprawie ze skargi Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z siedzibą w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy Rembertów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 kwietnia 2007 r. nr 18/58/2007 w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1459/07, oddalił skargę Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z siedzibą w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr 18/58/2007 w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 11 ustawy o ustroju m. st. Warszawy z dnia 15 marca 2002 roku (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), pełnomocnictwa Prezydenta m.st. Warszawy nr 562/07 z dnia 11 stycznia 2007 r. oraz na podstawie § 3 ust. 1 lit. a Statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy (załącznik do uchwały Nr XLIII/1020/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 roku), przekazał budynek mieszkalny położony przy al. [...] w Warszawie (działka nr [...], obręb [...]) w administrowanie Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy (§ 1 uchwały). Wykonanie powyższej uchwały powierzono Burmistrzowi Dzielnicy Rembertów (§ 2 uchwały). W dniu [...] czerwca 2007 roku Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów pismem zatytułowanym "stanowisko prawne Zrzeszenia" wezwało Zarząd Dzielnicy do usunięcia skutków działań i niepodejmowanie przez Urząd Dzielnicy działań faktyczno - prawnych do czasu rozstrzygnięć sądowo - administracyjnych z udziałem Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów. Uchwałą Zarządu Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2007 r., nr 28/97/2007 powołano komisję w celu protokolarnego przekazania w/w nieruchomości w administrowanie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy. Uchwałę z dnia 25 kwietnia 2007 r. oraz związaną z nią uchwałę z dnia 27 czerwca 2007 r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zrzeszenie Właścicieli i Sygn. akt I OSK 1129/08 Zarządców Domów z siedzibą w Warszawie, wnosząc m. in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem skarżącego Zrzeszenia uchwała rażąco narusza art. 15 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w związku z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191, nr 43 ze zm.) poprzez wydanie jej bez konstytutywnej decyzji Wojewody komunalizującej nieruchomość, przez co samowolnie, bez podstawy prawnej zarządza mieniem prywatnym. Powyższy budynek stanowił bowiem własność prywatną i znajdował się w zarządzie skarżącego na podstawie pełnomocnictwa właściciela. Przedmiotowe uchwały naruszają interes prawny skarżącego, podobnie jak dalsze ogłoszenia publiczne dotyczące wstrzymania się od płatności czynszu Zrzeszeniu. Zrzeszenie władając nieruchomością od ponad 50 lat nabyło uprawnienia właścicielskie z mocy prawa z czego wywiodło swoją legitymację do wystąpienia ze skargą. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2007 roku wzywające do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Dzielnicy podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] lipca 2007 roku. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawa wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż przedmiotowa uchwała nie jest uchwałą, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. Nie obejmuje ona swoim zakresem spraw związanych z administracja publiczną, ma charakter cywilnoprawny i wewnętrzny regulujący organizację administrowania zasobem mieszkaniowym po stronie właściciela. Jednocześnie wniósł o ewentualne oddalenie skargi podnosząc, że brak decyzji komunalizacyjnej Wojewody nie powoduje naruszenia prawa bowiem decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, a nawet gdyby była to decyzja konstytutywna to przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, który nie zlecał skarżącemu administrowania nią. Zrzeszenie uprawnione jest jedynie do administracji domów stanowiących własność członków Zrzeszenia i to na ich wniosek. Zarówno Skarb Państwa jak i m. st. Warszawa nie jest i nigdy nie było członkiem Zrzeszenia i nie zlecało administrowania jakąkolwiek nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznaczył, że uchwała została zaskarżona w Sygn. akt I OSK 1129/08 trybie o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec powyższego w pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do zbadania czy zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, od tego bowiem zależy legitymacja czynna do skutecznego wniesienia skargi. W tej mierze Sąd podkreślił, że odpowiednie stosowanie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy do miasta stołecznego Warszawy jako związku dzielnic - gmin polega na tym, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na zasadach określonych w tym przepisie, podlega uchwała podjęta przez organ związku, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 6.11.2000; 2001/2/48; OSA 2/00). Odnosząc się do zarzutów niedopuszczalności skargi z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała nie jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Przepis powyższy nie definiuje określenia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Pojęcie to ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym zaś kryterium uznania uchwały za uchwałę podjęta w sprawach administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. W postanowieniu z dnia 24.09.1997r,, III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998 nr 6, poz. 171) Sąd Najwyższy stwierdził, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie normatywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Skarga taka stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności. Dlatego nasuwające się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Przechodząc do zbadania istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, warunkującego uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101 Sygn. akt I OSK 1129/08 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd wskazał, że przyjęcie takiego kryterium dopuszczalności skargi oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa aby wykazać interes prawny należy wskazać przepis prawa materialnego uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes ten może być oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić każdy podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jak zauważył Sąd, w niniejszej sprawie skarżący sprawował zarząd i administrację nieruchomością o jakiej mowa w zaskarżonej uchwale na podstawie pełnomocnictwa od ówczesnych właścicieli M. i J. małżonków R. z dnia [...] marca 1954 r. M. R. zmarła w dniu [...] 1980 r. i spadek po niej w drodze ustawowego porządku dziedziczenia nabył mąż J. R. -postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy w sprawie sygn. akt [...]. J. R. zmarł w dniu [...] 1982 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 roku Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w sprawie sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po J. R. nabył Skarb Państwa z dobrodziejstwem inwentarza. Stosownie do art. 96 kpc pełnomocnictwo wygasa wskutek śmierci pełnomocnika. Przepis ten odnosi się do każdego rodzaju pełnomocnictwa i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 101 § 2 in fine kc. Tak więc legitymacja czynna skarżącego wywodzona z w/w pełnomocnictwa - do wystąpienia z niniejszą skargą - wygasła z chwilą zgonu J. R. Jak wynika z § 24 statutu Zrzeszenia Zrzeszenie przyjmuje domy w administrację na podstawie pisemnej umowy zawartej z członkiem Zrzeszenia. Członkiem Zrzeszenia może być każda osoba fizyczna lub prawna, która jest właścicielem bądź zarządcą domu - § 6 ust. 1 statutu. W przedmiotowej sprawie skarżący nie okazali także umowy o jakiej mowa w § 24 statutu Zrzeszenia, która dawałaby im legitymację czynną do wystąpienia ze skargą na przedmiotowa uchwałę. Skoro więc skarga nie pochodziła od podmiotu posiadającego legitymację skargową, Sąd nie badał zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sygn. akt I OSK 1129/08 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art.101 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe odczytanie treści tych przepisów zawierających nieostre i ocenne określenia oraz niezastosowanie przepisów, których zastosowanie było obowiązkowe w kwestii oceny legitymacji do zarządu nieruchomością tj. art. 747 i 750 kodeksu cywilnego w związku z § 2-7 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie likwidacji przymusowych zrzeszeń (M.P. z dn. 08.01.1964r., nr 2, poz. 4). Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżące Zrzeszenie - powołując się piśmiennictwo i poglądy doktryny - wskazało, że instytucja skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest określana mianem skargi powszechnej i taki jest jej charakter prawny. Podstawę legitymacji skargowej i liczbę podmiotów, którym przysługuje skarga należy więc rozumieć bardzo szeroko, kładąc szczególny nacisk na element obiektywny "interesu prawnego". Takie zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej nie oznacza, że skarga może być złożona od aktu, z którym skarżącego nie wiążą żadne subiektywne więzy. Musi istnieć związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Przedmiot skargi musi "angażować" interes prawny i oddziaływać na interes prawny wnoszącego skargę. Zgodnie z art. 101 k.c. i co stwierdza zaskarżony wyrok - umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy, lecz art. 105 k.c. stwierdza, iż jeśli pełnomocnik po wygaśnięciu umocowania dokona czynności prawnej w imieniu mocodawcy w granicach pierwotnego umocowania - to czynność jest ważna. Przepis ten przenosi niejako uprawnienia zarządcy na okres po śmierci mocodawcy, nadal przyznając mu prawo do reprezentowania go do momentu zupełnego wygaszenia i ustania praw pochodzących od mocodawcy. W sytuacji braku kontaktu z mocodawcą nie bez znaczenia dla jego interesów jest sukcesja praw właścicielskich. A taką rolę może spełnić domniemany pełnomocnik, czyli zarządca obiektu. Zrzeszenie w Sygn. akt I OSK 1129/08 przedmiotowej sprawie chroni interes nie tylko właściciela, lecz również najemców, którzy są związani z tą nieruchomością decyzjami kwaterunkowymi i stanowią substrat ludzki osoby prawnej typu korporacyjnego, jaką jest Zrzeszenie. Cząstkowy interes prawny lokatorów posiadających tytuły prawne do nieruchomości jest tożsamy z interesem Zrzeszenia a ten przekształca się tym samym w jego interes prawny. Ponadto Zrzeszenie nabyło w przeciągu 60 lat nieprzerwanego posiadania określone uprawnienia wynikłe z zaszłości. Istnienie legitymacji skargowej w sprawie Sąd I instancji ograniczył do rozpatrzenia przedstawionego przez skarżącego pełnomocnictwa, tymczasem usługa zarządu nieruchomością określona w art. 750 k.c. jest umową, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu (art.734-751 k.c). Umowa zlecenia nie wymaga dla swej ważności formy pisemnej ani tym bardziej innej formy szczególnej. Podlega ogólnym przepisom o zawieraniu umów. Oferta może być przyjęta w sposób dorozumiany, natomiast zlecenie objęte jest domniemaniem umocowania. Ponadto zgodnie z art, 747 k.c. zlecenie nie wygasa wskutek śmierci dającego zlecenie. Jeżeli jednak zlecenie wygasło, przyjmujący zlecenie powinien - gdyby z przerwania powierzonych mu czynności mogła wyniknąć szkoda - prowadzić te czynności nadal dopóki spadkobierca nie będzie mógł zarządzić inaczej. W przedmiotowej sprawie spadkobiercą jest Skarb Państwa i od niego Zrzeszenie nie dostało żadnej dyspozycji w zakresie mienia. Zrzeszenie posiada więc Interes prawny do dysponowania tym mieniem. Nawet gdyby zarząd przedmiotowej nieruchomości sprawowany był w sposób dorozumiany- to z mocy wskazanych przepisów o zleceniu Zrzeszenie ma interes prawny w utrzymaniu i zabezpieczeniu go. Przepisy o zleceniu dają parasol ustawowy i legitymizują działania faktycznego zarządcy nie tylko w zakresie posiadanego przezeń dokumentu prawnego lecz również w sferze jego praw i obowiązków o charakterze domniemanym. Ponadto zgodnie z § 2-7 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 23.12.1963r. w sprawie likwidacji Przymusowych Lokalnych Zrzeszeń Prywatnych Właścicieli Nieruchomości (M.P. z 1964r., nr 2, poz 4) likwidator Przymusowego Zrzeszenia oddał przedmiotową nieruchomość w zarząd obecnemu Zrzeszeniu. Zarząd nieruchomości był więc od tego czasu ustanowiony zgodnie z prawem. Zarządca nieruchomości działa więc w obronie zachowania posiadanych uprawnień. W kwestii legitymacji procesowej zarządcy wypowiadał się wielokrotnie NSA przyznając mu legitymację procesową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sygn. akt I OSK 1129/08 Skarga kasacyjna ma nieuzasadnione podstawy a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarga zawiera zarzut odnoszący się do błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzut ten jest niejasny, skargą wnoszona na podstawie powołanego przepisu nie jest bowiem skarga powszechną Kwestie konstytucyjności tego przepisu i charakteru tej skargi badał już Trybunał Konstytucyjny i w wyroku z dnia 16 września 2008 r. (SK 76/06) uznał, że wskazany przepis jest zgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. W szczególności Trybunał wyjaśnił, że to właśnie przyjmowana przez sądy interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego mają ci , którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu. Interes prawny nie wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego. Trybunał wyjaśnił, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji, odsyłając do regulacji materialnoprawnej konkretnego interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę inicjowania kontroli sądowej uchwał lub zarządzeń. Tym samym nie można stwierdzać, że narusza on drogę sądową dochodzenia naruszonych praw i wolności. Niejasne i niezasadne są też zarzuty dotyczące roli przepisu art.747 i art. 750 kodeksu cywilnego w ocenie legitymacji do zarządu nieruchomością. Przyjęte przez autora skargi kasacyjnej rozumienie sytuacji określonej w art. 105 kc jest odosobnione Pełnomocnictwo wygasa ze śmiercią mocodawcy. Dopuszczalność dokonania przez pełnomocnika czynności prawnej po śmierci mocodawcy ma charakter wyjątkowy i w żadnym razie nie oznacza umocowania do dalszego działania w imieniu zmarłego mocodawcy. Nie sposób podzielić też interpretacji dotyczącej sukcesji praw właścicielskich , po śmierci mocodawcy, na zarządcę obiektu w drodze domniemania dalszego pełnomocnictwa. Teza iż cząstkowy interes prawny lokatorów posiadających tytuły prawne do nieruchomości z tytułu umów najmu jest tożsamy z interesem Zrzeszenia i przekształca się w jego interes prawny nie ma oparcia prawnego, podobnie jak oryginalna teza iż najemcy stanowią substrat ludzki osoby prawnej typu korporacyjnego jaką jest Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów i że Zrzeszenie nabyło w ciągu 60 nieprzerwanego posiadania ? Sygn. akt I OSK 1129/08 określone uprawnienia pochodzące z zaszłości czyli z faktu posiadania za życia mocodawców pełnomocnictwa do zarządu budynkiem. Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że na mocy art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.