II SA/Po 994/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku T. F. z dnia 5 kwietnia 2011 r., Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 , art. 3, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 i pkt 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z. późn. zm. ), §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz świadczeń z pomocy społecznej ( Dz. U Nr 127, poz 1055), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłatę wynajmu pokoju, energii elektrycznej, gazu oraz zakup środków czystości w łącznej kwocie 477,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż trakcie przeprowadzonego w dniu 13 kwietnia 2011 wywiadu środowiskowego ustalono, że T. F. uzyskuje dochód na który składa się renta inwalidzka w wysokości netto 364,09 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 106,26 zł przyznany na okres od 1 marca do 31 sierpnia 2011 r. Tym samym dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu brak jest podstaw do wsparcia T. F. w opłacaniu bieżących kosztów wynajmów lokalu mieszkalnego w formie zasiłku celowego (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Podkreślono, iż w świetle ww. ustawy celowe jest podejmowanie przez organy udzielającej pomocy społecznej jedynie takich działań, które rozwiążą konkretną trudną sytuację klienta, które mieszczą się w możliwościach (np. finansowych) danego ośrodka. Organ podkreślił, iż dysponuje skromnymi środkami pieniężnymi i może jedynie dopomagać w opłacie okresowo, gdy istnieje pozytywna prognoza na szybką poprawę sytuacji osoby wspieranej. Zdaniem organu sytuacja dochodowa wnioskodawcy w najbliższym okresie nie ulegnie gwałtownej poprawie, zatem należałoby poczynić działania w kierunku znalezienia tańszego mieszkania zwłaszcza, że istnieje możliwość wynajęcia tańszego pokoju za kwotę od 300 zł do 400 zł lub zamieszkania w hotelu, gdzie koszty noclegu są tańsze np. w pokoju dwu lub trzyosobowym. Zdaniem organu T. F. podjął decyzję o przeprowadzeniu się z P. do P. i wynajęcia pokoju za kwotę, która przerasta jego środki finansowe. Ponadto zawarł z wynajmującym od 1 lutego 2011 r. nową niekorzystną dla siebie umowę. Organ zwrócił uwagę, iż koszty wynajmu mieszkania w P. są znacznie niższe niż w P.. Nie istnieje też żaden udokumentowany powód uzasadniający przeprowadzkę wnioskodawcy do P. (np. konieczność specjalistycznego leczenia). Prezydent Miasta podkreślił, iż nie może przejąć na siebie odpowiedzialności za cywilne zobowiązania wnioskodawcy tj. wywiązywanie się z obowiązków wynikających z podpisanej umowy najmu. Przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania zasiłków celowych na żądane cele każdorazowo. Przyjęcie takiego sposobu postępowania spowodowałoby w krótkim czasie brak możliwości wsparcia innych świadczeniobiorców , w szczególności tych nie uzyskujących dochodów. Zdaniem organu wobec przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 400 zł wnioskodawca jest w stanie z własnego dochodu dokonać zakupu środków czystości. W odwołaniu T. F. podniósł, iż dotychczas, w miesiącach grudzień 2010 oraz styczeń i luty 2011 r. otrzymywał pomoc finansową na opłatę za wynajem mieszkania. Jego zdaniem zaskarżona decyzja stanowi "karę" za uwagi zgłaszanie przez niego w ośrodku pomocy społecznej co do terminowości dokonywania wypłat przyznanych wcześniej świadczeń. Odwołujący podniósł, iż posiada już zaległość w opłatach za wynajem pokoju, jest osoba schorowaną (leczy się w P.) i nie posiada innych dochodów oprócz renty inwalidzkiej. Natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. zalega z wypłatą należnych mu świadczeń. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że orzekanie w przedmiocie zasiłków celowych odbywa się każdorazowo w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że samo spełnienie kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznie przyznania osobie zainteresowanej tych świadczeń. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest wprawdzie uzależnione od sytuacji życiowej danej osoby, z tym że konieczne jest wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy, w tym także pod kątem czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia pomocy. Co więcej, organ nie jest zobowiązany do przyznawania pomocy finansowej, nawet jeśli wcześniejsze wnioski były uwzględniane. Rolą pomocy społecznej nie jest bowiem regularne ponoszenie kosztów utrzymania osób oczekujących pomocy. Dalej organ wyjaśnił, iż pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane wówczas, gdy jednostka znajdująca się w sytuacji kryzysowej nie ma możliwości przezwyciężenia trudności własnymi siłami. Zdaniem organu z uwagi na fakt, że T. F. wynajmuje pokój za cenę przekraczającą jego miesięczne dochody nie może dziwić, że ma trudności z bieżącym regulowaniem czynszu najmu oraz przypadającej na niego części opłat eksploatacyjnych. Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie podjął dotychczas żadnych działań zmierzających do polepszenia warunków życia i obniżenia kosztów najmu mieszkania, a jedynie oczekuje, że ponownie zostanie mu przyznany zasiłek z przeznaczeniem na ten cel. Zaciąganie zobowiązań finansowych przekraczających posiadane środki nie może uzasadniać regularnego przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zwłaszcza jeśli strona nie podejmuje żadnych prób samodzielnego przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej. Skargę na powyższą decyzję T. F. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że skoro według organów spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania mu pomocy finansowej to winien taką pomoc otrzymać. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei w świetle z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z. późn. zm. ). Zgodnie z art. 39 powołanej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany osobie spełniającej kryterium dochodowe (określone w art. 8 ust 1 ustawy) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). W szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Niewątpliwie posiadanie i utrzymywanie mieszkania (własnego pokoju) można zaliczyć do kategorii "niezbędnej potrzeby bytowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 131/08 opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasiłek celowy może być zatem przyznany w celu uregulowania należności związanych z mieszkaniowymi potrzebami wnioskodawcy takimi jak opłata czynszowa, opłata za energię elektryczną, gaz, ogrzewanie itp. W tym miejscu należy zauważyć, iż decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Jednakże uznaniowy charakter rozstrzygnięć o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że może być ono rozstrzygnięciem dowolnym. Na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1857/06 opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W związku z powyższym kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, Sąd bada, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organy przy ich wydaniu nie przekroczyły granic uznania i czy uzasadniły rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można im postawić zarzutu dowolności. W ramach tak zakreślonej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organy uczyniły użytek z przyznanych im uprawnień, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 77 kpa) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie i czy ustalenia dokonane przez organ znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organy na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Należy także zaznaczyć, iż decyzja odmawiająca przyznanie świadczenia lub przyznająca jej w niższej niż wnioskowana wysokości winna być wyczerpująco uzasadniona. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. W ocenie Sądu, kwestionowane przez Skarżącą rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiadają powyższym kryteriom. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły T. F. przyznania pomocy finansowej wysokości 477 zł celem pokrycia opłat związanych z najmem pokoju mieszkalnego podnosząc, iż wnioskodawca pomimo swojej złej sytuacji finansowej od kilku miesięcy nie podejmuje czynności zmierzających jej poprawy, w szczególności nie poszukuje tańszego mieszkania (na co organy jakoby mu wcześniej sugerowały), a wprost przeciwnie, zawarł kolejną umowę najmu pokoju na bardziej niekorzystnych dla niego warunkach. Zdaniem organu I instancji T. F. mógłby wynająć tańszy pokój, za który ponosiłby opłaty miesięczne w wysokości 300-400 zł a nie jak teraz niemal 570 zł. W ocenie organów skarżący jest nastawiony roszczeniowo do organów pomocy społecznej i samodzielnie nie dąży do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej co uzasadnia odmowę przyznania mu jakiejkolwiek pomocy w tym zakresie. W pierwszej kolejności Sądu zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż organ faktycznie informował już wcześniej o możliwości wynajęcia przez skarżącego tańszego mieszania (pokoju). W materiale sprawy znajdują się co prawda wydruki ofert wynajęcia pokoju w P. bądź P. w cenie 300 zł – 400 zł. jednak wydruki te zostały dokonane w dniu [...] 2011 r. a zatem po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej i zaledwie 4 dni przed wydaniem decyzji organu I instancji. Nie mogą zatem stanowić dowodu informowaniu skarżącego o możliwości i celowości wynajęcia tańszego pokoju. Tym samym zarzut organu, iż skarżący mimo sugestii ze strony pracowników pomocy społecznej, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale. Ponadto organy stwierdzając, iż T. F. "przepłaca" za wynajmowany obecnie pokój i, że jego potrzeby mieszkaniowe mogłyby być zaspokojone za kwotę 350-400 zł miesięcznie, w żaden sposób nie rozważyły czy aktualna sytuacja finansowa pozowałaby skarżącemu na samodzielne ponoszenie kosztów wynajmu w zasugerowanej przez organy wysokości. Nie rozważono czy sytuacja skarżącego nawet wobec ewentualnego ponoszenia niższych kosztów zamieszkania i tak nie uzasadniałaby wsparcia go w formie zasiłku celowego w chociażby mniejszej kwocie. Skoro bowiem organy przyjęły, ze potrzeba bytowa jaką jest potrzeba mieszkaniowa T. F. mogłaby być zaspokojona za kwotę 300-400 zł to winny jednocześnie ocenić czy skarżący byłby w stanie zaspokoić tą potrzebę bez jakiegokolwiek wsparcia organów pomocy społecznej. Jest to o tyle istotne, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału wynajem pokoju w cenie 300-400 zł i tak stanowiłoby znaczne obciążenie dla niewielkich dochodów skarżącego. Nie rozważono również czy zmiana miejsca zamieszkania przez skarżącego nie jest związana z chęcią radykalnej zmiany sytuacji życiowej i w przyszłości doprowadzenia T. F. do samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb, w tym potrzeb mieszkaniowych. O ile oczywistym jest, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe poprzez przyznawanie zasiłku celowego, świadczenie stałej pomocy finansowej na pokrycie zobowiązań tzw. "mieszkaniowych", o tyle możliwe jest udzielenie takiej pomocy w momencie podjęcia przez stronę próby uregulowania swej sytuacji życiowej, do czego niezbędne jest posiadanie stałego lokum. W ocenie Sądu powyższe braki w przeprowadzonym postępowaniu stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 kpa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Sąd pragnie podkreślić jednocześnie, iż pomimo wyżej wskazanych uchybień organy słusznie zauważyły, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust 1 ustawy o pomocy społecznej ). Obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zatem pomoc osobom w przezwyciężaniu ich trudności życiowych co oznacza, że osoby te również same powinny podejmować czynności zmierzające do poprawy swojej sytuacji życiowej. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy te są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07 opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednakże jak wspomniano powyżej odmowa udzielenia pomocy społecznej winna być poprzedzona wnikliwą analizą czy osoba jest w stanie i podejmuje działania zmierzające do poprawy jej sytuacji życiowej. Organ winien ocenić, czy osoba taka posiada należytą wiedzę, doświadczenie życiowe oraz sprawność fizyczną umożliwiającej podjęcie odpowiednich samodzielnych działań i czy wymaga wsparcia w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust 1 ustawy o pomocy społecznej). W świetle powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.