III OSK 2804/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1002/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] oraz wyznaczenia przewodniczącego Komisji Konkursowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. II SA/Sz 1002/19, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] oraz wyznaczenia przewodniczącego Komisji Konkursowej: I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.; dalej P.o.) poprzez uznanie, że brak ustawowego składu komisji konkursowej dla wyboru dyrektora szkoły stanowi nieistotne naruszenie prawa i tym samym uznanie, że skład komisji konkursowej określony w zarządzaniu organu prowadzącego nie musi być zgodny ze składem wymaganym przez ustawodawcę; 2. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji organu nadzoru nad działalnością gminną; 3. art. 91 ust 4 u.s.g. poprzez uznanie, że naruszenie art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe miało charakter nieistotnego naruszenia prawa, w sytuacji gdzie linia orzecznictwa i doktryny wskazuje na zupełnie odmienną interpretację istotnego naruszenia prawa; II. prawa procesowego: 1. art. 148 § 2 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i tym samym uznanie, że Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie nadzorcze przekroczył granice ingerencji organu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego; 2. art. 7, 77, 80,107 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzaniu wnikliwego postępowania dowodowego, co miało wpływ na ocenę prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że brak powołania do składu komisji konkursowej któregokolwiek przedstawiciela organów wskazanych w art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego stanowi istotne, rażące naruszenie prawa. Analiza dotychczasowego orzecznictwa wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że uchybienie w składzie komisji lub też powołanie osoby spoza katalogu określonego w ww. przepisie interpretowane jest jako istotne naruszenie prawa. Zakres sprawowanego nadzoru jest ściśle określony, w związku z czym nie jest zadaniem organu nadzoru analizowanie kwestii, w jaki sposób organ prowadzący Szkołę w [...] miałaby "przymusić" Radę Rodziców i Radę Pedagogiczną do wskazania przedstawicieli do komisji konkursowej. To zadanie, a tym samym postępowanie zgodne z prawem spoczywa tylko i wyłącznie na organie prowadzącym, który winien przedsięwziąć wszelkie kroki, aby jego postępowanie było zgodne z prawem bez względu na to, czy naruszenie ma charakter istotny czy też nieistotny. Mając na względzie powyższe nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji, że naruszenie przez Wójta Gminy [...] art. 63 ust. 14 P.o. poprzez nieuwzględnienie pełnego katalogu przedstawicieli do komisji konkursowej miało charakter nieistotnego naruszenia prawa, jak również w ocenie Wojewody [...] wielce nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, że w kontekście możliwości skorzystania z art. 91 ust. 4 u.s.g. Wojewoda naruszył granice ingerencji nadzorczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zauważyć należy, że nie istnieje taki przepis jak art. 148 § 2 p.p.s.a. Art. 148 p.p.s.a. nie dzieli się bowiem na żadne inne jednostki redakcyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się natomiast domyślać, jaki przepis autor skargi kasacyjnej miał na myśli, stawiając określony zarzut. Sąd I instancji nie stosuje też bezpośrednio przepisów k.p.a., powołanych w pkt II.2. skargi kasacyjnej, a co najwyżej kontroluje ich stosowanie przez organ, zwłaszcza w sprawie dotyczącej kontroli aktu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Przepisy te może natomiast stosować w sposób odpowiedni organ nadzoru (zob. art. 91 ust. 5 u.s.g.), ale w takiej sytuacji zarzut naruszenia przepisów k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia "wnikliwego postępowania dowodowego", mógłby być tylko zarzutem pod własnym adresem. Zauważyć też należy, że żaden z dwóch zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie został uzasadniony, co tym bardziej nie pozwala na odniesienie się do nich. Uznać więc należy, że zarzuty powołane w pkt II skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jeśli zaś chodzi o zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że pierwszy z nich dotyczy art. 63 ust. 14 P.o. Przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych (punktów i liter), a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi. Już sam ten fakt mógłby prowadzić do uznania zarzutu za nieusprawiedliwiony. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że chodzić może o art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. a) i b) P.o. Przepis ten wymaga, aby w skład komisji konkursowej weszło po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] w sprawie powołania komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły z tego powodu, że w składzie komisji konkursowej zabrakło przedstawicieli rady rodziców i rady pedagogicznej, które odmówiły wyłonienia swoich kandydatów. Skład komisji organ nadzoru uznał za sprzeczny z art. 63 ust. 14 pkt 2 P.o. Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze uznając, że było to uchybienie nieistotne, skoro obydwie rady odmówiły wskazania kandydatów, a Wójt nie ma środków przymusu wobec tych podmiotów. Odwołując się do poglądów doktryny przywołać należy stanowisko, zgodnie z którym "W doktrynie, jak i w orzecznictwie trafnie wskazano, że to wójt jako organ prowadzący jest odpowiedzialny za prawidłowy skład komisji konkursowej i w razie bezczynności pozostałych organów powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy dany podmiot (np. związek zawodowy, rada pedagogiczna, rada rodziców lub kurator oświaty) rezygnuje z desygnowania swojego kandydata/kandydatów do składu komisji czy też prowadzi wewnętrzną procedurę ich wyłaniania. Niewyjaśnienie tych okoliczności stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ prowadzi do powołania komisji konkursowej w składzie sprzecznym z wymaganiami określonymi w art. 63 ust. 14 pr. ośw. Samo milczenie organu uprawnionego do delegowania członka komisji konkursowej nie świadczy o takiej rezygnacji. W takiej sytuacji wójt stanie przed dylematem wyznaczenia składu komisji, mimo że niektóre podmioty zrezygnowały ze wskazania swoich przedstawicieli. De lege lata należy przyjąć, że jeżeli którykolwiek z podmiotów wyznaczających przedstawicieli do komisji nie wskaże ich lub wyznaczy w mniejszej liczbie, niż wymagają to przepisy ustawy, to powoływanie komisji konkursowej mija się z celem. Taka komisja będzie wadliwa i nawet jeżeli przeprowadzi ona konkurs, to wójt powinien go unieważnić. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnego wyjątku od art. 63 ust. 14 pr. ośw. co do składu komisji, a wójt zarówno wobec kuratora oświaty, związków zawodowych, jak i rady pedagogicznej lub rady rodziców nie ma kompetencji władczych, w tym np. do wyznaczenia terminu do zgłaszania przez inne podmioty przedstawicieli pod rygorem ich pominięcia lub uznania, że niepełny skład komisji będzie uprawniony do przeprowadzenia konkursu. Wójt może w tym zakresie podejmować jedynie czynności techniczne (poprzez np. wysyłanie pism) zawierających prośby o wskazanie przedstawicieli. W związku z powyższym należałoby dokonać zmiany istniejącej regulacji poprzez np. przyznanie wójtowi prawa do powołania komisji nawet wtedy, gdy maksymalnie 1/3 jej składu nie zostanie wyznaczona przez inne podmioty niż organ zarządzający szkołą i kuratora oświaty. Można również zaproponować de lege ferenda taką zmianę Prawa oświatowego, aby komisja mogła skutecznie podjąć działania mimo braku delegowania do niej przedstawicieli przez pozostałe podmioty spoza organu zarządzającego szkołą i organu nadzoru pedagogicznego" (K. Bandarzewski, Procedura wyboru dyrektora gminnej szkoły podstawowej w drodze konkursu, PPP 2021, nr 5, s. 75-88). Można też odwołać się do judykatury, gdzie podnosi się, że "Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowy skład komisji konkursowej jest organ prowadzący szkołę. Jego obowiązkiem zatem jest ustalenie (w przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym przez organ terminie), [czy] zakładowa organizacja związkowa nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa, aby jej przedstawiciel znalazł się w składzie komisji konkursowej. Niewyjaśnienie tej okoliczności jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ponieważ prowadzi do powołania komisji konkursowej w składzie sprzecznym z wymaganiami określonymi w art. 36a ust. 6 uso" (wyrok NSA z 30.12.2014 r. I OSK 1599/14, LEX nr 1636861). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, dylemat polegający na tym, jak powinien zachować się organ prowadzący szkołę w sytuacji wyraźnej, jednoznacznej i umotywowanej odmowy desygnowania do składu komisji konkursowej przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców, można rozwiązać już na gruncie obowiązującego prawa, bez (skądinąd) pożądanych czy postulowanych zmian legislacyjnych. Zarówno K. Bandarzewski w przywołanym wyżej stanowisku, jak i NSA w powołanym wyroku kładą nacisk na to, że na organie prowadzącym szkołę ciąży obowiązek ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy dany podmiot (np. związek zawodowy, rada pedagogiczna, rada rodziców) rezygnuje z desygnowania swojego kandydata/kandydatów do składu komisji, czy też prowadzi wewnętrzną procedurę ich wyłaniania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] z powyższego obowiązku się wywiązał i w wyniku prowadzonej korespondencji uzyskał jednoznaczną i wyraźną odpowiedź od rady pedagogicznej i rady rodziców, że podjęły one decyzję o niewyłanianiu swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, motywując to brakiem zarządzenia o odwołaniu dotychczasowego dyrektora szkoły. Zauważyć należy, że desygnowanie swoich przedstawicieli do komisji konkursowej jest uprawnieniem podmiotów wskazanych w art. 63 ust. 14 pkt 2 P.o. Jeśli dany podmiot dobrowolnie rezygnuje ze swojego uprawnienia w postaci udziału w organie mającym wpływ na kształtowanie składu osobowego kierownictwa szkoły, a jednocześnie organ prowadzący szkołę, odpowiedzialny za skład komisji konkursowej, nie ma władczych środków oddziaływania na podmiot uprawniony do wyłonienia swoich przedstawicieli, to nie można uznać, że komisja konkursowa wyłoniona bez udziału przedstawicieli uprawnionych podmiotów istotnie narusza art. 63 ust. 14 pkt 2 P.o. Owszem, skład komisji w ten sposób wyłonionej jest sprzeczny z gramatyczną treścią przepisu, ale jego funkcjonalna wykładnia (nawet bez konieczności odwoływania się do postulatów de lege ferenda) powinna prowadzić do wniosku, że organ prowadzący szkołę nie może zostać pozbawiony swoich kompetencji do wyłonienia komisji konkursowej, z powodu okoliczności, na które nie ma żadnego wpływu. Bez znaczenia są też motywy, jakimi kierują się podmioty uprawnione do desygnowania swoich przedstawicieli do składu komisji konkursowej. Motywy te mogą być mniej lub bardziej usprawiedliwione, ale skutek braku wyłonienia przedstawicieli do komisji konkursowej nie może polegać na paraliżu działań ze sfery oświatowej, za które odpowiedzialny jest organ wykonawczy gminy. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że w okolicznościach tej sprawy, rada pedagogiczna i rada rodziców nie są właściwe do oceny działań (zaniechań) Wójta Gminy [...], a ocenić to może co najwyżej sąd administracyjny w procesie kontroli wyboru nowego dyrektora szkoły, jeśli taki zostałby uruchomiony. Uznać zatem należy, że w okolicznościach tej sprawy nie doszło do istotnego naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 2 P.o., w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., co uzasadniało uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, opartego na tych przepisach. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.