II OSK 1764/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 878/05 w sprawie ze skargi B. i J. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 878/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na podstawie art. 10 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2, § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) na J. i B. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 39.195,20 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w trybie wykonawczym, zobowiązując jednocześnie do wpłacenia grzywny do [...] lipca 2005 r. z zastrzeżeniem, że w przeciwnym razie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązku nałożonego w trybie wykonawczym do tego samego dnia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. i B. C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił, iż obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie posesji [...] w K., został nałożony na J. i B. C. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2000 r., która następnie została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2001 r. Powyższa decyzja została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę oddalił. Kwota grzywny obliczona została prawidłowo jako iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 17 maja 2005 r. na kwotę 2.505 zł. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. C. i B. C. podnosząc, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany do celów przechowywania sprzętu gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę uwzględnił, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania nakazu rozbiórki, a generalną zasadą postępowania egzekucyjnego wyrażoną w art. 29 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest to, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczność, że skarżący nie mają innego budynku gospodarczego, nie może zatem wpływać na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, którego celem jest wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w toku rozpoznawania sprawy, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia postanowień tak pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd podkreślił, iż jednym z ustawowych warunków, jakie muszą być spełnione aby nałożona grzywna w celu przymuszenia odpowiadała prawu, jest doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem prawidłowy tytuł wykonawczy jest niezbędnym elementem egzekucji administracyjnej w ogóle, jeśli nie spełnia on ustawowych wymogów, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi (art. 29 § 2). W ocenie Sądu ponad wszelką wątpliwość, obowiązkiem podlegającym wykonaniu był nałożony decyzją ostateczną nakaz rozbiórki oraz uprzątnięcie i uporządkowanie terenu po zakończeniu robót rozbiórkowych. O ile w doręczonym wraz z zaskarżonym postanowieniem tytule wykonawczym treść obowiązku określona została prawidłowo (rubryka D,2), to absolutnie błędnie wskazano jego podstawę prawną jako postanowienie z [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (rubryka D, 24). Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, iż w rubryce "A.4 – Miejsce składania", jako organ egzekucyjny, do którego kierowany jest tytuł wykonawczy wskazany jest Urząd Skarbowy w K. Sąd podniósł, iż pomijając błędnie wskazaną nazwę organu egzekucyjnego (którym może być wyłącznie naczelnik Urzędu Skarbowego), wskazać należy, iż jest on organem egzekucyjnym, właściwym jedynie w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 19 § 1 ustawy), tymczasem jak wynika z treści tytułu, został on wystawiony dla obowiązku o charakterze niepieniężnym (rubryka D). Zarówno zaskarżone postanowienie jak i organ, który je wydał, świadczy o tym, że przedmiotem egzekucji jest nakaz rozbiórki. Zdaniem Sądu, wystawiając tytuł wykonawcy, wierzyciel, który w sprawie niniejszej jest organem egzekucyjnym, winien dokonać jego kontroli z punktu widzenia wymogów art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem wad tytułu nie dostrzegł ani organ pierwszej instancji oraz rozpatrujący zażalenie organ odwoławczy, naruszając tym samym art. 20 § 1 oraz art. 27 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. C., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. U., zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2005 r., podczas gdy Sąd winien na podstawie art. 145 §1 pkt 2 cytowanej ustawy stwierdzić nieważność powyższego postanowienia, z uwagi na wystąpienie przyczyn wskazanych w art. 156 k.p.a., tj. postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem jak sam Sąd stwierdza, organem egzekucyjnym właściwym trybie egzekucji niepieniężnej jest Naczelnik Urzędu Skarbowego oraz w trybie wykonawczym nie wskazano prawidłowej podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż podstawą prawną wskazaną w tytule wykonawczym jest postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Stosownie zaś do treści art. 124 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieuiszczona grzywna w celu przymuszenia podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, a zatem do jej wykonania właściwym jest naczelnik urzędu skarbowego zgodnie z art. 19 § 1 cytowanej ustawy. W orzecznictwie przyjęto, iż przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stwierdzenie przez Sąd wydania postanowienia przez organ, które dotknięte jest wadą kwalifikowaną, winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o powyższy zarzut, B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania o raz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 cytowanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, które w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Oznacza to związane Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, a co za tym idzie zakres rozpoznania sprawy wyznacza przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć sprzeczność sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej z jej uzasadnieniem, bowiem sam zarzut wskazuje, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. dotknięte jest wadą nieważności, czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, mimo iż sam Sąd stwierdził, że "organem egzekucyjnym właściwym w trybie egzekucji niepieniężnej jest Naczelnik Urzędu Skarbowego", podczas gdy z uzasadnienia tejże skargi kasacyjnej wynika, iż przedmiotem egzekucji jest należność pieniężna (grzywna w celu przymuszenia), a prawidłowo określonym organem egzekucyjnym winien być naczelnik urzędu skarbowego zgodnie z art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga zatem, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał stwierdzenia (contra lege), iż Naczelnik Urzędu Skarbowego jest właściwym organem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji niepieniężnej, a wręcz przeciwnie z powołaniem się na art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazał, iż organ ten jest organem egzekucyjnym właściwym jedynie w egzekucji należności pieniężnych. Całkowicie chybionym jest także stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż przedmiotem egzekucji jest należność pieniężna jaką jest grzywna w celu przymuszenia. Dla Sądu pierwszej instancji ponad wszelką wątpliwość, tytuł wykonawczy oraz obowiązek podlegający wykonaniu dotyczą nakazu rozbiórki wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej i z pewnością obowiązek ten ma charakter niepieniężny. Świadczy o tym – co podkreślił Sąd – zarówno treść tytułu wykonawczego wystawionego dla obowiązku o charakterze niepieniężnym (rubryka D) jak i treść postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które poddane zostało kontroli Sądu, w tym także organ, który je wydał. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji uznał, iż egzekucja ma na celu realizację obowiązku o charakterze niepieniężnym i winna być prowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny. Jednocześnie Sąd dopatrzył się wad tytułu wykonawczego, które uniemożliwiały wszczęcie w oparciu o niego postępowania egzekucyjnego, a tym samym wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które polegały głównie na błędnym wskazaniu podstawy prawnej wystawienia tytułu, a mianowicie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zamiast decyzji nakazującej rozbiórkę. Nieuzasadnionym jest więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2005 r. nie zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości, niewyczerpując tym samym przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).