I OSK 616/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1629/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmawiającą K. K. stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], wypowiadającej stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Wypowiedzenie stosunku służbowego zostało wydane na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) zwaną dalej "ustawą pragmatyczną" i § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.). Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2007 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1479/07 uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ nadzoru w sposób wyczerpujący przedstawił zaistnienie pierwszej z przesłanek wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego określonych w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, tj. zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej. Sąd stwierdził jednak, że organ nie zbadał wyczerpująco materiału dowodowego i nie wyjaśnił, czy wypełniona została druga z przesłanek określonych we wskazanym wyżej przepisie, tj. brak możliwości wyznaczenia K. K. na inne stanowisko służbowe. Po uchyleniu przez Sąd zaskarżonych decyzji, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku K. K. z dnia [...] lutego 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2003 r., Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Minister Obrony Narodowej, w decyzji z dnia [...] września 2008 r., nr [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Zdaniem organu spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, stanowiącym podstawę prawną decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2003 r., a zatem nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu Minister wskazał, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr PF-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, nastąpiło ich przeformowanie w nowe struktury organizacyjne. Skutkiem powyższego przeformowania było zmniejszenie liczby stanowisk etatowych w wojskowych komendach uzupełnień i likwidacja zajmowanego przez K. K. stanowiska służbowego. W związku z tym, iż stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego na podstawie ww. rozkazu uległo likwidacji to K. K. znalazł się w grupie kadry, dla której podjęto działania zmierzające do wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że nie istniała możliwość wyznaczenia na inne stanowisko służbowe w strukturze WKU w Częstochowie oraz Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Katowicach. W związku z tym podjęto stosowne działania na szczeblu Dowództwa Wojsk Lądowych i ustalono, że istnieje możliwość wyznaczenia K. K. na wyższe stanowisko służbowe w jednostce podległej Dowódcy [...] Korpusu [...]. W tym celu Dowódca Wojsk Lądowych wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. rozkaz nr [...] w sprawie wyznaczenia K. K. na wyższe stanowisko służbowe. Rozkaz ten, jak wskazał organ, nie został wykonany, bowiem K. K. w dniu [...] maja 2003 r. złożył oświadczenie, w którym zrezygnował z propozycji nowego miejsca służby i wniósł o dokonanie mu wypowiedzenia stosunku służbowego przez organ wojskowy. Oświadczenie powyższe oznaczało odmowę przyjęcia stanowiska służbowego i spowodowało, że możliwość wyznaczenia przestała istnieć oraz zwolniła organ wojskowy z prowadzenia dalszych działań zmierzających do zapewnienia możliwości kontynuowania przez K. K. zawodowej służby wojskowej. Organ podniósł, iż fakt wydania rozkazu z dnia [...] kwietnia 2003 r., świadczy, że została zbadana możliwość wyznaczenia K. K. na inne stanowisko służbowe w strukturach podległych Dowódcy Wojsk Lądowych, a zatem można stwierdzić, że przed dokonaniem wypowiedzenia K. K. stosunku służbowego ustalono brak możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe i tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2008 r., zarzucając naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Podniósł, iż w toku zwalniania skarżącego ze służby doszło do naruszenia prawa, gdyż organ nie wykazał, aby poszukiwał dla skarżącego innego stanowiska służbowego w strukturach Sił Zbrojnych. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Wa1629/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu, decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta została bowiem wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Sąd uznał więc, że skoro nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu powołanej decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego, należało stwierdzić brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. W skardze kasacyjnej pełnomocnik K. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżanego orzeczenia WSA w Warszawie oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie przekazanie jej do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 marca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) w zw. z art. 156 kpa poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż spełniono przesłanki wypowiedzenia, więc organ mógł zwolnić skarżącego ze służby i nie ma podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu, podczas gdy uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu, albowiem w toku zwalniania skarżącego ze służby doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie wyjaśnił, że w jego ocenie w toku zwalniania skarżącego ze służby doszło do naruszenia prawa, a rozstrzygnięcia wymaga jedynie kwestia, czy naruszenie to może być uznane za rażące. Zdaniem strony skarżącej w sprawie organ nie powołał się na jakiekolwiek dowody wskazujące na wdrożenie wobec skarżącego procedur kadrowych związanych z przedłożeniem mu propozycji pełnienia w dalszym ciągu służby wojskowej na innym stanowisku służbowym. Organ nie mógł przywołać jakichkolwiek dowodów, albowiem nie było ich w teczce akt osobowych skarżącego, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki merytoryczne uzasadniające podjęcie decyzji o zwolnieniu na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wystąpienie drugiej z przesłanek z tego przepisu (tj. braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe) nie zostało żaden sposób udowodnione przez organ, a wszelkie negatywne konsekwencje uchybień ponosi skarżący. Powołanie się w decyzji o wypowiedzeniu na okoliczności, które w istocie w dniu wydania decyzji nie nastąpiły jeszcze, należy uznać za podanie pozornej przyczyny wypowiedzenia. Przemawia za tym wykładnia, mająca analogiczne zastosowanie do żołnierzy pełniących służbę, według której ocena, czy nastąpiła pozorna likwidacja stanowiska pracy, sprowadza się do porównania warunków zatrudnienia na nowym stanowisku z warunkami właściwymi stanowisku zlikwidowanemu (por. wyrok SN z 4 września 2007 r., IPK 92/07, M. P. Pr. 2008/2/93). Ponadto skarżący powołał się również na orzecznictwo dotyczące wykładni art. 78 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, które prowadzi do stwierdzenia, że w dacie wypowiedzenia stan zmniejszenia musi już zaistnieć, a zatem jednostka wojskowa winna mieć w tym czasie zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe uniemożliwia trwanie stosunku służbowego (wyrok z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1986/06; wyrok z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt. OSK 397/04 i z dnia 5 stycznia 2006 r. I OSK 587/05; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt IOSK 498/06). Dodatkowo strona wskazała na rozstrzygnięcia stwierdzające nieważność wypowiedzeń dokonanych żołnierzom (w których powołano się na naruszenie przepisów art. 78 ust. 2 punkt 2 i 3 starej ustawy pragmatycznej, polegające na tym iż przesłanki na które powoływały się organy wojskowe w decyzjach jeszcze w dacie ich wydania nie istniały), w konsekwencji czego znaczna grupa żołnierzy rezerwy została przywrócona do służby - stanowić będzie w ocenie skarżącego naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na to, że składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy legalność decyzji nadzorczej Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 marca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.), tzw. ustawy pragmatycznej. Strona kwestionuje bowiem wystąpienie jednej z przesłanek z tego przepisu (tj. brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe). Z treści powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby organy wojskowe mogły dokonać wypowiedzenia żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego, a mianowicie: 1. jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, 2. brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe. W tym zakresie należało zbadać, mając m.in. na uwadze treść wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] czerwca 2003 r., czy wymieniona decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej została wydana z uwzględnieniem regulacji przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr PF-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. zmniejszono stan etatowy jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, co spowodowało likwidację dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego. Wejście powyższego rozkazu w życie oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także podejmowania personalnych decyzji, których bezpośrednim celem było osiągnięcie w zakreślonym w rozkazie terminie stanu założonego przez rozkaz przeformowania jednostki. Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr Pf 309/Org./P1. W przedmiotowej sprawie wypowiedzenie K. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zostało dokonane decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., a zatem po wejściu w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP. Wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji lub zmniejszenia stanu etatowego jednostki, a nie tylko po zakończeniu tych procedur (por. wyrok NSA Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r. w sprawie II SA 2673/00 (Lex 77681). W świetle takich ustaleń Sąd I instancji trafnie wskazał, że zasadnicza przesłanka z przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 wojskowej ustawy pragmatycznej została spełniona, a zatem brak jest podstaw do kwestionowania wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Skoro więc dokonane skarżącemu wypowiedzenie stosunku służbowego wynikało z rzeczywistej likwidacji stanowiska jakie dotychczas zajmował, to była podstawa do zastosowania wyżej wskazanego przepisu pod warunkiem, że brak było możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe w podległych jednostkach wojskowych. W niniejszej sprawie przesłanka ta sprowadza się do wykazania, że organ wojskowy przed dokonaniem wypowiedzenia ustalił jej wystąpienie, zgodnie z § 137 ust. 1 w związku z § 122 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie NSA niezasadny jest zarzut nie powołania się przez organ na dowody wskazujące na wdrożenie wobec skarżącego procedur kadrowych związanych z przedłożeniem mu propozycji pełnienia w dalszym ciągu służby wojskowej na innym stanowisku służbowym. Z załączonych do skargi akt personalnych skarżącego wynika, że podjęto działania zmierzające do wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe - brak było możliwości wyznaczenia na stanowisko w strukturze WKU w Częstochowie oraz Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Katowicach. Podjęto również działania na szczeblu Dowództwa Wojsk Lądowych, w rezultacie których ustalono możliwość wyznaczenia skarżącego na wyższe stanowisko służbowe. W związku z tym, Dowódca Wojsk Lądowych w dniu [...] kwietnia 2003 r. wydał rozkaz personalny nr [...] w sprawie wyznaczenia skarżącego na wyższe stanowisko służbowe. Rozkaz ten jednak nie wszedł do obrotu prawnego, z uwagi na fakt złożenia przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] maja 2003 r., w którym zrezygnował z propozycji nowego miejsca służby. Powyższe oświadczenie należało uznać za odmowę przyjęcia stanowiska i tym samym możliwość wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe przestała istnieć. Wskazane okoliczności potwierdzają wypełnienie przez organ przesłanki dotyczącej przedłożenia propozycji pełnienia w dalszym ciągu służby wojskowej na innym stanowisku. W tym zakresie za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż fakt wydania rozkazu z dnia [...] kwietnia 2003 r., mimo, że nie wszedł on do obrotu prawnego, świadczy o tym, iż organ wojskowy zbadał możliwość wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe w strukturach podległych Dowódcy Wojsk Lądowych włącznie, czyli podjęte ustalenia obejmowały również jednostki wojskowe podległe Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego. Ponadto z treści złożonego przez skarżącego treści oświadczenia wynika, iż wiedział on o wyznaczeniu go na inne stanowisko służbowe. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przed dokonaniem skarżącemu wypowiedzenia stosunku służbowego ustalono brak możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe w jednostkach wojskowych podległych Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego. Zatem w sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej i brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zarówno co do przepisów prawa materialnego, a tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że decyzja wypowiedzeniowa rażąco narusza prawo. W ocenie Sądu, decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nie zawiera zatem wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa. Wobec braku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego przez organ I i II instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało stwierdzić brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku sądu I instancji który uznał, że zaskarżone decyzje organów I i II instancji są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. .