II OW 134/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Złotowa o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Złotowa a Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie zniszczenia drzew postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Złotowa jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta Złotowa w piśmie z dnia 10 września 2019 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Wielkopolskim a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu (dalej: WKZ), dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia Inicjatyw [...] (dalej: [...]) w przedmiocie usychania drzew znajdujących się w pasie drogi wojewódzkiej nr 188 na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta Złotowa podniósł, że A.Ł, działając w imieniu [...], we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił uwagę Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska na zły stan fitostanitarny drzew znajdujących się na wyżej opisanej nieruchomości i wniósł o zbadanie i sprawdzenie, czy ktoś "podtruwa" drzewa. W dniu 15 lipca 2019 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Burmistrzowi Miasta Złotowa wniosek [...] dotyczący podejrzenia niszczenia drzew znajdujących się w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w [...] przy ul. [...], celem podjęcia działań zgodnie z przysługującymi kompetencjami. Następnie Burmistrz Miasta Złotowa stwierdził, że mając na uwadze fakt, że nieruchomość, na której znajdują się przedmiotowa drzewa jest wpisana do rejestru zabytków (zlokalizowana na obszarze historycznego założenia urbanistycznego miasta Złotów wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] listopada 1965 r.), stwierdził, iż organem właściwym do załatwiania sprawy jest WKZ. W związku z powyższym przekazał podanie do załatwienia zgodnie z właściwością. W dniu 13 sierpnia 2019 r. WKZ z powrotem przekazał akta sprawy Burmistrzowi Miasta Złotowa, stwierdzając, że nie jest organem właściwym do wymierzenia kar pieniężnych za niszczenie drzewa lub krzewu. Burmistrz Miasta Złotowa stwierdził, że w przywołanych okolicznościach zobowiązany był do zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a WKZ poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia. Organ samorządu terytorialnego wywiódł dalej, że art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Stosownie zaś do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i ust. 5 u.o.z. organem właściwym do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji w przedmiocie usunięcia drzewa bez zezwolenia jest wojewódzki konserwator zabytków. Burmistrz Miasta Złotowa odwołał się następnie do uzasadnienia projektu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 10), która weszła w życie 18 stycznia 2018 r. Wskazał, że instancją ustawodawcy było połączenie obu systemów w ten sposób, aby usuwanie drzew i krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków podlegało przepisom u.o.p., która w przeciwieństwie do u.o.z., jest regulacją kompleksową zawierającą postanowienia dotyczące opłat i kar administracyjnych za wycinkę, dokonywania nasadzeń zastępczych oraz katalog odstępstw określających przypadki, w ramach których usunięcie drzewa lub krzewu nie wymaga zgody organu administracji publicznej. W wyniku wprowadzonych zamian wcinka drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków będzie się odbywać na podstawie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów u.o.p. Z wyjątkiem usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, nie będzie wymagała dodatkowego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów u.o.z. Jak podsumował organ samorządu terytorialnego, zamysłem ustawodawcy było, aby w gestii konserwatora zabytków pozostawić zarówno pozwolenia na wycięcie drzewa z obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie przepisów u.o.p. oraz pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części o szczególnym charakterze, tj. będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni na podstawie przepisów u.o.z. Dlatego, zdaniem Burmistrza Miasta Złotowa, właściwym do rozpatrzenia sprawy usunięcia drzew z obszaru objętego ochroną konserwatorską tak w oparciu przepisy u.o.p., jak i w oparciu o przepisy u.o.z., jest wojewódzki konserwator zabytków. WKZ w odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta Złotowa, złożonej przy piśmie z dnia 17 października 2019 r., stwierdził, że nieruchomość, na której zlokalizowane są przedmiotowe drzewa jest położona w granicach historycznego układu śródmieścia Złotowa wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] listopada 1965 r. WKZ zaznaczył, że w treści tej decyzji nie wymieniono żadnych zadrzewień, czy komponowanych okładów zieleni. [...] przy ul. [...] nie zostały też ujęte w żadnej innej decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Zakres ochrony konserwatorskiej wynika w tym przypadku jedynie z położenia terenu w granicach historycznego układu urbanistycznego. Dalej WKZ zauważył, że w świetle art. 83a ust. 1 u.o.p., w stosunku do drzew rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, jednakże niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni, wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym jedynie do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. WKZ, stosując się do zapisów ustawy o ochronie przyrody, w ramach wydawania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów, w określonych przypadkach nalicza opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Jednakże w przypadku zniszczenia drzew lub krzewów, organem właściwym do wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na co jednoznacznie wskazuje art. 88 ust. 1 u.o.p. Następnie WKZ stwierdził, że z uwagi na to, że postępowanie dotyczy zgłoszenia niszczenia drzew (usychania w wyniku domniemanego podtruwania), a nie wniosku o wydanie zezwolenia na uch usunięcie, organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Burmistrz Miasta Złotowa. WKZ zaznaczył także, że Burmistrz w uzasadnieniu wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie stwierdził, iż rozstrzygnięcie sporu dotyczy "wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez pozwolenia drzewa". Podniósł również, że organ samorządu terytorialnego wadliwie odniósł się do art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 1 i 5 u.o.z. Przypomniał, że teren, na którym znajdują się przedmiotowe drzewa nie jest wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, co wyłącza zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., tym bardziej, że sprawa nie dotyczy usunięcia drzew bez wymaganego pozwolenia, tylko ich zniszczenia (domniemanego podtrucia). Reasumując, WKZ stwierdził, że nie kwestionuje swojej kompetencji w zakresie wydawania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości, jednakże uważa, że organem właściwym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niszczenie drzew i krzewów (co jest przedmiotem sprawy), jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Negatywny spór kompetencyjny, o którego rozstrzygnięcie zwrócił się Burmistrz Miasta Złotowa, dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia podania Stowarzyszenia Inicjatyw Społecznych [...] w [...] (dalej również Stowarzyszenie lub [...]), w którym wskazało ono, że drzewa przy ul. [...] usychają, a także zwróciło się o ustalenie, czy drzewa te nie są "podtruwane" poprzez wylewanie trucizny. Stowarzyszenie powołało się przy tym na przepisy normujące wysokość kar za nielegalne usunięcie lub zniszczenie drzewa. Działania opisane we wniosku [...] z pewnością nie są objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. W piśmie Stowarzyszenia podniesiono, że drzewa usychają i być może są "podtruwane", a nie że doszło do ich usunięcia bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dlatego chybiona jest argumentacja Burmistrza Miasta Złotowa odwołująca się do art. 107d ust. 1 i 5 powołanej ustawy, przewidujących właściwość organu ochrony zabytków do nakładania kar za podejmowanie bez pozwolenia działań, o których mowa m.in. w art. 36 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm. – dalej u.o.p.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za 1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; 2)usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; 3) zniszczenie drzewa lub krzewu; 4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa; 5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16; 6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Zniszczenie drzewa, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. może polegać w szczególności na jego obumarciu wskutek wprowadzenia do gleby stanowiącej podłoże tego drzewa substancji, która powoduje jego obumieranie (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 998/07. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienie, czy obumieranie drzewa następuje z przyczyn naturalnych, czy wskutek jego zniszczenia, następuje w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Przepis art. 88 ust. 1 u.o.p., inaczej niż art. 83a ust. 1 tej ustawy, nie przewiduje właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przyznanie w art. 83a ust. 1 in fine kompetencji do wydawania zezwoleń na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków należy bowiem wiązać z celem, któremu służy wpisanie zabytku do rejestru zabytków. Jest to bowiem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej "u.o.o.z."). Ochrona zabytków polega zaś m.in. na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i udaremnianiu niszczenia zabytków (art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.o.z.). To natomiast organ ochrony konserwatorskiej, jako wyspecjalizowany z zakresie ochrony zabytków i opieki na nimi, jest najlepiej zorientowany, w jakim zakresie należy objąć dany zabytek ochroną, tak aby najwłaściwiej realizować cel tej ochrony. Celu takiego brak natomiast w sytuacji rozstrzygania w przedmiocie bezprawnego usunięcia lub zniszczenia drzewa. W tym bowiem przypadku postępowanie obejmuje ustalenie, czy doszło do usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 1) lub zniszczenia drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 2), a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, także ustalenie podmiotu, na który należy nałożyć karę, ewentualnych podstaw do jej odroczenia oraz okoliczności niezbędnych do określenia wysokości kary, co wiąże się m.in. z koniecznością ustalenia obwodu oraz gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa. Racjonalne jest zatem pozostawienie postępowania w sprawie nielegalnego usunięcia drzewa, bądź zniszczenia drzewa organom ochrony przyrody, tj. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta (art. 91 pkt 4 u.o.p.), których zadaniem jest m.in. realizacja celów ochrony przyrody, w tym ochrona zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p.). Ponieważ celem tych postępowań z pewnością nie jest ochrona przez spowodowaniem uszczerbku dla wartości zabytku lub udaremnienie jego zniszczenia, to nie ma żadnych uzasadnionych przesłanek, by angażować do ich prowadzenia i rozstrzygania sprawy organy ochrony konserwatorskiej. Niezależnie więc od tego, czy drzewo, którego dotyczy postępowanie w sprawie usunięcia bez zezwolenia, bądź zniszczenia, położone jest (lub było), czy nie, na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z powyższych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.