I GSK 1099/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 106/05 w sprawie ze skargi D.M. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy doręczenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.M. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 106/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę D. M. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy doręczenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług. Sąd I instancji orzekał, uwzględniając następująco przedstawiony stan sprawy. Naczelnik Urzędu Celnego w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w wyniku uchylenia jego decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]), działając na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. − Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] umorzył postępowanie celne i podatkowe wszczęte postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie samochodu osobowego marki M. [...], na niemieckich tablicach rejestracyjnych [...], nielegalnie wprowadzonego na polski obszar celny − jako bezprzedmiotowe. Adresatem wskazanej decyzji był m.in. D. M., któremu doręczono to rozstrzygnięcie w dniu [...] sierpnia 2004 r. na adres dla doręczeń w J., ul. [...] (w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji błędnie podana jako ul. [...]). W dniu [...] września 2004 r. do Urzędu Celnego w K. wpłynął wniosek od adwokata M. W. o doręczenie odpisu ww. decyzji. W uzasadnieniu złożonego pisma adwokat zarzucił, że mimo ważnego pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego, będącego stroną postępowania, nie otrzymał przedmiotowej decyzji. Naczelnik Urzędu Celnego w K., działając na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej, postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie doręczenia przedmiotowej decyzji, z uwagi na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie, Dyrektor Izby Celnej w K. w dniu [...] grudnia 2004 r. uchylił je w całości i odmówił doręczenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ celny stwierdził, że wnioskujący o wydanie ww. decyzji M. W. nie posiadał pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani też nie posiadał przymiotu strony. Brak więc było podstaw do spełnienia jego żądania. Organ odwoławczy podniósł, że forma odmowy wydania odpisu decyzji nie została uregulowana w żaden sposób w obowiązujących przepisach, tj. ani w Ordynacji podatkowej, ani w przepisach celnych. Uzasadnione zatem było potraktowanie złożonego wniosku jako podania, które nie skutkuje wszczęciem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Odmowa powinna nastąpić − w ocenie organu celnego − w formie zwykłego pisma, zawierającego stosowne uzasadnienie. Na powyższe postanowienie D. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił: naruszenie art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału w tym postępowaniu, art. 145 § 1 ww. ustawy poprzez niedoręczenie pism i zawiadomień o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, art. 147 § 1 Ordynacji podatkowej przez nieuwzględnienie obowiązku doręczenia pism pełnomocnikowi dla doręczeń dla osoby niebędącej rezydentem w rozumieniu przepisów prawa dewizowego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 268 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), dalej: Kodeks celny, i art. 84 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.), dalej: Prawo celne, stosowanych z mocy art. 14a Ordynacji podatkowej, a dotyczących obowiązku pouczenia o skutkach nieustanowienia w sprawie pełnomocnika i sporządzenia z tej czynności protokołu. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 91 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej: k.p.c., w zw. z art. 137 § 4 Ordynacji podatkowej stosowanej w zw. z art. 73 ust. 1 Prawa celnego poprzez odmowę uznania pełnomocnictwa udzielonego w postępowaniu przez skarżącego adwokatowi W., mimo że nie zawierało ono ograniczeń co do zakresu pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., oddalając powyższą skargę, podkreślił, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest uchylenie postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] października 2004 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie doręczenia odpisu decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił doręczenia ww. decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, doręczenie decyzji nie może być przedmiotem postępowania, gdyż jest to czynność techniczna, z którą ustawodawca co prawda wiąże określone skutki prawne, jednak czynność ta nie może stanowić przedmiotu postępowania, którego celem (co do zasady) jest rozstrzygnięcie co do istoty o prawach i obowiązkach stron tego postępowania. Złożenie wniosku o doręczenie przedmiotowej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. nie mogło zatem spowodować wszczęcia postępowania i to bez względu na to, jaki podmiot (uprawniony, czy nie) był wnioskodawcą, ani też nie można było odmówić takiego wszczęcia z powodu nieuprawnionego wnioskodawcy. W konkluzji WSA w K. stwierdził, iż zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w K. było zgodne z prawem, gdyż eliminowało z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, za bezprzedmiotowe zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznane zarzuty skargi odnoszące się do kwestii pełnomocnictwa, jego ważności i skuteczności, jak również kwestii doręczeń pism kierowanych do skarżącego. Argumentację skargi uznano bowiem za niezwiązaną z postępowaniem toczącym się w niniejszej sprawie, którego granice zostały określone zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargą kasacyjną D. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu skargi w granicach danej sprawy, – - art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez niezapewnienie D. M. udziału w postępowaniu, – art. 145 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez niedoręczenie D. M. zawiadomienia o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, – art. 147 § 1 Ordynacji podatkowej przez nieuwzględnienie obowiązku doręczenia pism pełnomocnikowi dla doręczeń dla osoby niebędącej rezydentem w rozumieniu przepisów prawa dewizowego, – art. 268 Kodeksu celnego i art. 84 Prawa celnego, stosowanych na mocy art. 147a Ordynacji podatkowej, a dotyczących obowiązku pouczenia o skutkach nieustanowienia w sprawie pełnomocnika i sporządzenia z tej czynności protokołu, – art. 91 k.p.c. w zw. z art. 137 § 4 Ordynacji podatkowej stosowanej w zw. z art. 73 ust. 1 Prawa celnego, poprzez odmowę uznania pełnomocnictwa udzielonego w postępowaniu przez D. M. adwokatowi M. W., mimo że nie zawierało ono ograniczeń co do zakresu pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. M. podniósł m. in., że WSA w K. nie rozpoznał w ogóle merytorycznie zarzutów dotyczących naruszenia postępowania, ponieważ – jak wskazał – zagadnienie będące przedmiotem postępowania ma charakter uboczny i czysto proceduralny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazane w odwołaniu przepisy zostały naruszone, więc WSA powinien merytorycznie rozpoznać zawarte w skardze zarzuty. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie wskazane jako k.p.a.) nie jest nawet związany zarzutami skargi, a więc doszło do naruszenia tegoż przepisu, gdy Sąd nie rozpoznał sprawy. Kasator stwierdził ponadto, że Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] października 2004 r. przyjmując, iż adwokat M. W. działał sam, a nie jako pełnomocnik, a ponadto, że postanowienie pierwszoinstancyjne nie dotyczyło toku postępowania w sprawie skarżącego. W ocenie autora skargi kasacyjnej niemożliwe jest jednoczesne kwestionowanie pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi oraz traktowanie jako prawidłowo wykonanego doręczenia decyzji D. M. Jeśli bowiem przyjąć, że zakres pełnomocnictwa nie dotyczył postępowania po uchyleniu decyzji, to za nieskuteczne należy uznać doręczenie zawiadomienia o terminach czynności podejmowanych w sprawie. Gdy zaś przyjąć, że pełnomocnik był umocowany prawidłowo, to z kolei powinien być on zawiadamiany o czynnościach podejmowanych przez Naczelnika Urzędu Celnego także po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem Naczelnik Urzędu Celnego nie zastosował żadnej z tych reguł rozumowania i uchylił prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, co posiada cechy decyzji rozstrzygającej istotne kwestie postępowania. Kasator wskazał, że ostatecznie postępowanie zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania, jednak ustalenia faktyczne leżące u podstaw takiego rozstrzygnięcia są niezgodne z prawdą i są niekorzystne dla D. M. Postępowanie Urzędu Celnego w K. w przedmiotowej sprawie traktować należy − w ocenie autora skargi kasacyjnej − jako umyślne utrudnienie stronie obrony, raz − przez pominięcie pełnomocnika, a dwa − przez niedoręczenie mu odpisu decyzji. Wbrew poglądom organu, nie istnieje w prawie pojęcie "adresu dla doręczeń", a tylko pełnomocnika dla doręczeń, którego ustanowienie regulują omówione poniżej przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej odrzucenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej przedstawionych względów. Przede wszystkim zaznaczyć wypada, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, wymagającym od jej autora, którym może być tylko osoba profesjonalnie przygotowana pod względem prawnym (art. 175 § 1 p.p.s.a.), precyzyjnego ujęcia zarzutów, które mogą być ujęte w ramach wskazanych przez ustawodawcę w art. 174 podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a nie w jej całokształcie), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z zasady związania granicami skargi kasacyjnej wynika, iż nie jest dopuszczalne dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, stawianie hipotez co do kształtu zamierzeń kasatora, czy też generalnie konkretyzowanie zarzutów (ich uściślanie) za kasatora (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 1733353; z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2574/04, Lex nr 173331; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt 1289/04, Lex nr 147753 i wiele innych). W przedmiotowej skardze kasacyjnej nie oznaczono wprost podstawy kasacyjnej (nie nawiązano do treści art. 174 p.p.s.a.). Wprawdzie z treści tego środka zaskarżenia można przyjąć, iż kasator zmierzał do wykorzystania podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2, ale uwzględniając już sposób ujęcia sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, iż nie mogły one doprowadzić do podważenia wyroku Sądu I instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko orzeczeniom wojewódzkiego sądu administracyjnego określonym w art. 173 p.p.s.a. Stąd zmierzając do postawienia zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest bezwzględnie, każdorazowe wskazywanie jakiemu to przepisowi regulującemu postępowanie przed sądem pierwszej instancji uchybiono. Samo zaś przytaczanie przy budowie zarzutu przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (np. Ordynacji podatkowej) nie jest wystarczające (por. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1204/06; z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1134/06, Lex nr 336213; z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, Lex nr 314951; z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowskiej OSP 2007/1/7; z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 66/05). Drugim niezbędnym warunkiem skutecznego sformułowania zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 jest powiązanie go z określeniem, iż podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć wypada najpierw, iż w konstrukcji wszystkich zarzutów sformułowanych w przedmiotowej skardze kasacyjnej, ostatniego z wymienionych, obligatoryjnego elementu nie uwzględniono, co sprawia, iż już z tego tylko względu skarga kasacyjna nie mogła odmieść zamierzonego skutku. Ponadto - poza zarzutem dotyczącym naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. - pozostałe zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotyczą tylko uchybienia przepisom regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a to − jak już podniesiono − nie może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uznane za wystarczające. Na marginesie dodać tylko można, iż w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. nie była kwestia oceny legalności załatwienia "odwołania", który to termin − użyty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej − ma ścisłe techniczno-prawne znaczenie (w szczególności odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. Co do kosztów postępowania kasacyjnego uwzględniono art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).