II GSK 105/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt III SAB/Po 15/08 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania 2. zasądzić od Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. na rzecz M. S. kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18 listopada 2008 r. o sygn. akt. III SAB/Po 15/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę M. S. na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że M. S. złożył skargę na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S. A. w K. wnosząc o zobowiązanie tego organu do wydania w terminie 30 dni rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wskazał, że złożył w Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. wniosek o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Pismem z dnia 23 stycznia 2006 r. ARR wezwała skarżącego do uzupełnienia wniosku, a pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformowała, że wniosek nie został zakwalifikowany do dalszej oceny techniczno - ekonomicznej i merytorycznej z powodu niezałączenia w uzupełnieniu wniosku kopii deklaracji podatkowej. Na skutek odwołania skarżącego, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. podtrzymała stanowisko ARR. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę na bezczynność wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59), stwierdził, iż odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. NSA przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy: pierwszy - kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania - drugi etap, w którym następuje na podstawie art. 26 ust. 5 tej ustawy zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Pierwszy etap postępowania w sprawie dofinansowania, czyli postępowanie poprzedzające wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, w tym postępowanie kwalifikacyjne przewidziane w §§ 13 i 14 powołanego rozporządzenia, ma charakter postępowania administracyjnego. W sprawach tych co do zasady dopuszczalna jest więc droga sądowoadministracyjna. Sąd pierwszej instancji zwrócił jednak uwagę, że w przypadku skargi na bezczynność strona zobowiązana jest do złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a dopiero po wyczerpaniu tego środka, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Ten tryb w niniejszej sprawie nie został zachowany. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący nie składał zażalenia na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. i uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że pismo Agencji Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2006 r. należy zakwalifikować jako decyzję organu I instancji, a pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wystosowane do skarżącego po rozpoznaniu jego odwołania - jako decyzję organu II instancji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. jako decyzja ostateczna podlegała zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 16 k.p.a.). M. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i które polegało na uznaniu, iż skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż strona nie złożyła zażalenia do organu administracji wyższego stopnia i tym samym nie wyczerpała trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a.; błędne uznanie, iż znajdujące się w aktach sprawy pisma z dnia [...] stycznia 2006 r. i z dnia [...] kwietnia 2006 r. stanowiły decyzje administracyjne w rozumieniu art. 107 k.p.a., a ta ostatnia z nich podlegała zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w przypadku skargi na bezczynność strona zobowiązana jest do złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a dopiero po wyczerpaniu tego środka, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. błędnie uznał, że ten tryb w niniejszej sprawie nie został zachowany w uzasadnieniu podając, że skarżący nie składał zażalenia na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. i uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że do skargi kasacyjnej została załączona kserokopia zażalenia M. S. na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K., na której widnieje data 12 maja 2008 r. Dołączona została także kserokopia potwierdzenia nadania tego dokumentu. Na uwagę zasługuje także fakt, że w odpowiedzi na skargę M. S., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., Agencja Rozwoju Regionalnego w Koninie odniosła się do powyższego dokumentu (karta 12 akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). W odpowiedzi na skargę wskazano mianowicie, że skarżący "złożył Agencji Rozwoju Regionalnego pismo z dnia 12 maja 2008 r., gdzie ponownie podejmuje problematykę rzekomych nieprawidłowości dotyczących procedury oceny złożonego wniosku o dofinansowanie." Z porównania dat domniemywać można, że chodzi o to samo pismo. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę treść pisma M. S. z dnia 12 maja 2008 r. i ocenić jeszcze raz, czy skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia i tym samym czy może on skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Kastor wskazał także na błędne, w jego ocenie uznanie, iż znajdujące się w aktach sprawy pisma z dnia [...] stycznia 2006 r. i z dnia [...] kwietnia 2006 r. stanowiły decyzje administracyjne w rozumieniu art. 107 k.p.a., a ta ostatnia z nich podlegała zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnośnie tego zarzutu skargi kasacyjnej należy uznać, że jest on chybiony. Zasadnie bowiem Sąd I instancji, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06) oraz postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2007 r. (II GSK 206/07) uznał, że Pismo Agencji Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2006 r. należy zakwalifikować jako decyzję organu I instancji, a pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wystosowane do skarżącego po rozpoznaniu jego odwołania - jako decyzję organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd powyższy podziela. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 uchylił zaskarżone postanowienie.